数字化城市管理标准体系框架初探

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摘要:数字化城市管理模式创建及应用提高了城市管理水平和运行效率，改善了城市环境卫生，提高了居民生活的舒适度。本文在分析数字化城市管理标准化工作的现状及存在问题的基础上，从专业领域维度出发结合数字化城市管理特点和标准化体系要求，对数字化城市管理标准体系建设进行初步研究，提出了数字化城市管理标准体系框架。

关键词:数字化城市管理;标准体系框架

1引言

数字化城市管理(简称数字城管)是对传统城市管理模式的创新，利用信息化手段和创新的管理体制机制，通过一整套严密的城市管理问题发现、上报、处置和考核评价等闭环流程，实现对城市管理问题的精细化管理和处置，实现了对城市高效化、人性化管理［1］。数字城管的建设及应用是一项意义重大但难度较高的工作，为了配合数字城管在全国范围内推广实施，提高推广应用效果，建立服务于数字城管全局工作的标准体系、形成统一标准框架具有重要的现实意义，将在很大程度上提升数字城管的运行效果。

2数字城管标准化现状分析

数字城管是以数字地图和单元网格为基础，集成基础地理、地理编码、城市管理部件事件的多种数据资源，通过信息化手段来提高城市管理效率。数字城管标准体系既涉及城市管理类标准，同时又涉及地理信息类和信息化类标准，城市管理标准是数字城管的工作依据、地理信息标准是数字城管的基础保障、信息化标准是数字城管创新的技术手段。目前，城市管理、地理信息以及信息化行业的标准化工作都取得了一定成果。2.1城市管理类标准。数字城管通常指狭义的城市管理(即城市市政市容管理)，是指以市政管理为主的城市运行管理，主要包括对城市市政工程设施、市政公用设施、市容环境与环境秩序等的监督和管理［2］。从数字城管的工作内容来看，实际工作主要涉及市容市貌、环境卫生、公共设施管理等方面，目前国内在这几个方面的标准化工作已有相当大的进步，并编制了一批相应的标准，这些标准主要涉及市容环境卫生标准、公共场合保洁标准、公共设施设置规范、公共厕所卫生标准、交通设施设置规范、城市管理考核标准以及数字城管标准等，同时，国家和地方都出台了相应的城市管理条例，例如市容环境卫生管理条例、市政设施管理条例等。2005年至今，北京市东城区城市管理监督中心组织国内有关单位编制完成了《城市市政综合监管信息系统》系列行业标准，该系列标准分别对数字城管的单元网格、管理部件及事件、地理编码、绩效评价、监管数据无线采集设备、立案处置与结案、部件与事件信息采集、模式验收以及技术规范等9个方面的内容作了详细规定。随着该系列标准的逐步，初步形成了城市市政综合监管信息系统标准体系。该系列标准在全国数字城管推广过程中得到了全面应用，发挥了重要的指导和规范作用，填补了国内城市市政综合监管信息系统建设和运行标准的空白。《城市市政综合监管信息系统》系列行业标准的陆续及信息系统的推广应用，从最初的主要应用于住房和城乡建设领域，到目前，已经覆盖公安、文化、人口、社保、统计、应急以及公共安全等行业和领域。随着系统中监管内容的不断丰富，政府职能部门对社会管理和公共服务职能得到了进一步加强，城市管理水平取得了跨越式提高。在原有行业标准的基础上，单元网格、管理部件和事件、地理编码等多部行业标准已经升级为国家标准。2.2地理信息类标准。近年来随着科学技术的不断发展，新技术新设备不断更新，地理信息行业制定了一系列标准，2009年全国地理信息标准化技术委员会组织编制完成了《国家地理信息标准体系》，数字城管系统建设运行过程中所涉及的地理信息类标准基本涵盖了《国家地理信息标准体系》的7个大类，主要包括地理信息的数据标准、元数据标准、数据获取标准、数据处理与更新标准、测绘地理信息产品规范标准、测绘成果验收标准、成果可视化与表达标准、信息交换标准以及地理信息系统建设过程中的公共平台建设标准等［4］，这些标准覆盖了数字城管信息系统从设计、建设到运行的整个过程，发展已经较为成熟的地理信息标准化工作为数字城管的规范化建设、标准化运行提供了技术保障。按照现行的数字城管系统标准的要求，数字城管系统平台中作为基础地理底图的数据主要包括1∶500～1∶2000比例尺地形图数据、相应分辨率的正射影像数据以及相关专题数据等，对于有条件的城市也可以使用城市三维实景地图。2.3信息化类标准。信息化是当今世界经济和社会发展的大趋势，也是我国产业优化升级和实现工业化、现代化的关键技术支撑［5］。党的十五届五中全会明确提出“大力推进国民经济和社会信息化，是覆盖现代化建设全局的战略举措。以信息化带动工业化，发挥后发优势，实现社会生产力的跨越式发展”，此后我国的信息化建设工作发展迅速。为了避免在信息化建设过程中出现信息孤岛，解决不同信息系统之间的数据交换和互操作，确保信息化工作健康、有序发展，近年来信息化标准工作成绩斐然。我国信息化标准化工作，在国家质量技术监督局和工业和信息化部等部委的支持下，按行业成立了多个信息化标委会，先后在信息技术基础、信息资源、网络基础设施、信息安全等方面制定了大量标准，同时随着我国信息化工作的深入推进，近年来也制定了一批信息化应用标准［3］，这些标准的制定为我国信息化事业的快速健康发展提供了重要的技术基础。虽然在城市管理、测绘地理信息及信息化三大领域都制定了大量的标准，甚至已经编制完成了相关标准体系建设，但是对于数字城管工作来说，仅有目前的标准或标准体系，还不能满足实际工作需要。由于缺乏系统的标准体系建设和相关关键标准编制，数字城管工作想要取得更进一步的发展，将举步维艰，同时也使得各专业部门或各子系统缺乏对数据和信息的统一描述和标准化，造成系统间信息交换与更新机制的缺失，从而制约了数字城管工作精细化、网格化、信息化和人性化管理理念的实现。因此，构建数字化城市管理标准体系已成为数字城管工作实施和发展必不可少的重要组成部分。

3数字城管标准体系构建

2010年，住房和城乡建设部在全国范围内全面推广数字城管信息系统建设，截至2018年年底，数字城管平台已覆盖了31个省、自治区、直辖市，已有1960多个市区县建成了数字城管平台。按照2015年中共中央、国务院印发的《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(中发［2015］37号)要求，到2017年年底数字城管平台应全面覆盖所有市、县，并要求加快制、修订一批城市管理标准，形成完备的标准体系［6］，因此建立一套科学合理的数字城管标准体系迫在眉睫。通过梳理与数字城管业务相关的标准规范，形成结构合理、系统科学、协调一致、符合数字城管业务发展要求的标准体系框架，为后续数字城管相关标准规范的编制和落实提供依据和指导，从而全面促进数字城管在全国范围内的推广工作，推动数字化城市管理新模式规范、有序、健康发展。3.1标准体系构建原则。为顺利实现全国数字城管发展目标，保证数字城管工作的相互协调与平稳推进，在制定数字城管标准体系框架的过程中，应根据住房和城乡建设部对全国数字城管工作的顶层设计要求，并结合各省、市数字城管工作的发展目标和任务，统一规划数字城管建设和应用中涉及的标准规范体系，标准体系各要素之间相互联系构成一个有机整体，确保各类标准的协调一致。同时，应充分分析已有国际标准、国家标准、行业标准和地方标准，借鉴国家、行业和地方已经完成的相应标准体系，结合数字城管特点及建设目标要求以及各城市数字城管系统建设经验，积极采用和推广已有成果，并总结提炼形成标准，大胆创新，不断发展完善标准体系。为使标准体系在数字城管信息系统建设、运行和管理过程中更具针对性，按照国家标准《标准体系表编制原则和要求》(GB/T13016－2009)的有关规定，注重标准体系的科学性和结构化，结合相关市、区(县)数字城管信息系统运行现状，兼顾与现行国家标准、行业标准和地方标准的相互衔接，数字城管标准体系的构建应遵循如下原则:(1)选取属于数字城管领域的标准，即信息化技术、地理信息技术、城市管理法规等标准应与数字城管工作相关;(2)重点选取与数字城管信息系统设计、建设、运维与共享等业务协同密切相关的技术、应用和管理标准，一般不选取设备制造等底层技术标准;(3)以国家标准、行业标准为主，地方标准为补充;(4)作为正式标准的补充，可以选取一些国家或各城市要求统一遵循的技术规范或指导性技术文件。3.2标准体系结构模型。根据霍尔三维结构理论［7］，采用行业领域、实施内容、标准层次3个维度构建数字城管标准体系模型(如图1所示)。在每一维结构中增加小门类，延伸了结构空间，扩展了标准体系的存储容量，保证标准体系框架结构上的先进性和科学性［8］。在数字城管标准体系模型中，专业领域、实施内容和标准层次3个维度相互独立，将其分别作为坐标系的3个坐标轴所形成的立体区域即为数字城管标准体系的内容范围，其中每一个维度上的各个坐标(比如城市管理、地理信息、信息化等)是整个标准体系中的一个子体系，数字城管业务的复杂程度和各个维度坐标分解的深度决定了各子体系的大小，各个维度划分越精细，子体系确定的范围就越小，子体系间的有序度也越高。在标准层次维上，分为基础标准、通用标准和专用标准3个层次，有效降低了标准层次的复杂性。其中，基础标准在体系中处于重要位置，为其他标准提供基础支撑和总体指导，涵盖了数字城管工作的全局性、总体性和基础性标准规范。通用标准是除基础标准以外在整个数字城管信息系统的建设、运行及维护各阶段使用较为广泛的标准。专用标准主要是在系统建设、运行和维护过程中为了规范和标准化某项工作而专门设立的标准。在实施内容维上，分为管理标准、技术标准和业务标准等层次。其中，管理标准主要解决数字城管中的制度、机制体制等管理问题，覆盖数字城管全生命周期，包括前期规划、项目管理、建设与实施、测评与验收、运维管理、绩效考核评价等各环节所需标准;技术标准包括了数字城管中从系统的规划、建设与运维过程中各阶段的技术支撑类标准，诸如单元网格划分标准、城市管理部件和事件分类标准、地理编码标准等;业务标准主要解决数字城管涉及部门之间的业务协同问题，梳理整合各类城市管理业务，主要包括业务框架、分类和各行业领域业务流程标准等。在专业领域维上，按照数字城管所涉及的专业领域将标准分为城市管理标准、地理信息标准和信息化标准三个层次，随着数字城管领域的不断扩展，可以在这一维度上增加相应的专业领域。城市管理标准是数字城管运行和城市管理案件立案、处置、结案以及绩效考评的基础和依据，主要涉及市政公用、市容环境卫生、园林绿化、公共安全、应急管理、政府服务热线等方面的相关标准和规章制度;地理信息标准在专业领域维度上属于重要的基础支撑类标准，数字城管各项工作的开展是建立在精确的地理位置服务基础之上的，通过规范系统中所涉及地理空间数据的获取与更新维护标准，能够确保系统运行的精确性，从而提高事件处理效率和正确率;信息化标准主要包括信息系统的物理环境、网络基础设施、应用支撑平台、业务应用、信息资源、信息安全等，该类标准将为系统运行提供更加智能的运行环境，为系统使用各方提供更为智慧、准确和安全可靠的决策依据。3.3数字化城市管理标准体系框架。根据数字城管标准体系结构模型，以专业领域维度为主线，按照科学的方法对标准进行分类，提出了数字城管标准体系框架(如图2所示)，该体系框架由总体类、城市管理类、地理信息类及信息化类4个子体系组成。本标准体系是为实现数字城管标准化目标而制定的一整套具有内在联系的、科学的有机整体。

4结语

从2005年网格化城市管理新模式的第一部行业标准实施至今，数字化城管标准化工作经历了漫长又艰辛的历程，从最初的探索到现在相关标准规范的逐步完善，从最初的行业标准逐步升级为国家标准。随着住房和城乡建设部在全国范围内大力推广数字城管工作的开展和相关标准的不断完善，数字城管系统平台的建设运行在全国范围内取得了良好的效果，实现了城市管理由粗放型向精确型和实时性的转变，全面提升了城市管理效率和管理水平，提高了城市管理的精细化、网格化、信息化水平，促使城市管理更加人性化。标准体系是支撑数字城管科学、规范建设和有效运行的基础保障，标准体系的建设有利于规范和指导全国数字化城管的建设和运维，标准化是数字城管资源共享、系统建设及推广应用的前提，也是数字城管向智慧城管迈进的必由之路，随着标准体系建设的逐步完善，数字城管作为我国智慧城市建设的一个典型和亮点，将会更加科学、规范、及时顺利地向智慧城管转变。本文提出的标准体系框架尚处于初期阶段，与构建一套全面完善的标准体系仍有一定距离，我们将在以后的工作中对相关部分进行适当调整不断完善，并尽早梳理相关标准形成标准体系。

参考文献

［1］中国城市科学研究会，住房城乡建设部城市建设司．中国数字化城市管理发展报告［M］．北京:中国建材工业出版社，2015:123－133．

［2］全国市长研修学院．数字化城市管理理论、技术与实践［M］．北京:中国城市出版社，2019年2月第一版:6－25．

［3］辛标．信息安全标准化的现状及发展趋势［J］．世界标准信息，2006(6):62－64．

［4］国家地理信息标准体系，全国地理信息标准化技术委员会，2009年12月．

［5］北京市发展设计委员会，北京市信息化工作办公室，北京市质量技术监督局．首都信息化标准化体系［M］．北京:中国标准出版社，2001．

［6］关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见(中发［2015］37号)，2015年12月．

［7］孙康，吴翔华，李薇．基于霍尔三维结构绿色建筑标准体系构建研究［J］．工业安全与环保，2014，40(11):85－188．

［8］高晓红，汤万金，杨颖．我国风险管理标准体系建设初探［J］．世界标准化与质量管理，2008(9):20－22．

作者:周志峰 李丹彤 耿丹 单位:建设综合勘察研究设计院有限公司