美国全社区应急管理模式探析

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摘要：在应对日趋频繁、复杂和严重的灾害风险过程中，传统的以政府为中心的应急管理模式局限性凸显，客观上要求推进应急管理模式从以政府为中心向以社区为中心，实现应急管理重心下移、关口前移和主体外移。美国适时提出全社区应急管理模式并取得初步成效，其先进经验亟待剖析和总结。基于对美国全社区应急管理模式的理念、原则、实施策略和路径等关键要素及其实践经验的梳理和概述，总结美国全社区应急管理模式的特点并得出启示。

关键词：美国；全社区应急管理；灾害风险

伴随着全球城市化、工业化、信息化的迅猛发展和环境的急剧变化，世界各国尤其是发展中国家的灾害风险持续增加。①面对日趋频繁、复杂和严重灾害风险的挑战，世界众多国家应急管理部门认识到仅仅依靠政府部门的资源、能力已不能解决灾害风险带来的严重后果，②而社区在灾害风险治理中却发挥着日益重要作用。③鉴于此，目前世界上主要国家纷纷推动建立完善基于社区的应急模式、机制和管理体系，实现由基于政府的应急管理模式向基于社区的灾害风险管理模式转型。目前，全球范围内已有很多国家开始想基于社区的应急管理模式转型实践并取得了宝贵经验。美国作为发达国家，应急管理起步早，经验丰富。近年来，随着灾害风险形势与日俱增，美国推进应急管理模式改革。美国联邦应急管理署（FEMA）于2011年提出了“全社区”应急管理模式，并在7个社区展开试点，积累了丰富的经验。我国应急管理模式是以政府为中心的应急管理模式，在我国进行应急管理模式改革亦是大势所趋。尽管各国自然地理条件、气候变化情况、城市化进程、信息化程度、社会制度环境等存在差异，以及各国的应急管理模式和政策体系不同，但各国应急管理模式的诸多方面均具备比较借鉴价值。美国全社区的应急管理模式是应急管理模式改革的典型案例，其成功的经验亟待剖析借鉴。然而，针对国内外基于社区的应急管理模式、机制仍缺乏系统性的研究和总结。本文将在对美国全社区应急管理模式理念、策略、实施路径、特点进行分析的基础上，得出经验和启示，以期对国内应急管理改革起到指引作用。

一、全社区应急管理模式的理念、策略与实施途径

（一）基本理念。针对美国灾害风险新形势，FEMA关于全社区应急管理模式中政府与社区的地位与关系、社区资源利用、公众参与以及社区防灾减灾目标等都形成了新的理念。第一，关于政府与社区的关系，改变了以往应急管理以政府为单一中心的理念，提出政府、社区多中心，社区“领导”应急管理的理念。FEMA敏锐觉察到政府在应对灾害风险中的资源和能力的局限性，提出政府不能包揽灾害风险应对的一切事务，在应急管理中应该起到主导、指挥、协调作用，而不是“领导”作用。社区作为灾害风险的直接受害者和主要应对者，在应急管理中应该起“领导”作用，而不能被动“响应”。第二，关于社区资源，FEMA认识到社区有着丰富的人力、物力、社会关系网络等资源，在灾害风险应对中应当充分加以利用和进一步加强。第三，关于公众参与和网络治理，提出社区公众有效参与对于防灾减灾起着关键作用，要运用各种途径倡导社区公众参与应急管理，提高社区公众在灾害风险应对中的地位，发挥其作用，并推动形成良好的政府与社区公众之间的社会关系网络，实现应急管理网络治理。第四，关于社区防灾减灾目标，应急管理不应仅仅着眼于防灾减灾短期目标和绩效，而应以不断提高社区应对灾害风险的复原力，促进社区可持续发展为终极目标。（二）主要原则。全社区应急管理模式是全社会参与的应急管理模式，其目标的实现和社区复原力的提升是多因素作用的结果，其关键因素有三个，也即全社区模式的三个主要原则。第一，了解并满足全社会的实际需求。各个社区在价值观念、风俗习惯、社会结构、网络和人际关系等方面具有多样性和独特性。应急管理者应深入了解社区居民现实生活中的安全状况和不断变化的需求，以及公众参与应急管理活动的积极性。全社区模式下，由于社区公众的广泛参与应急管理，这为应急管理部门深入地了解社区居民对于防灾减灾方面的实际需求提供了有利条件。第二，发动社区广泛参与并赋予其权力。社区由公共部门、私有部门和公民不同类型的社会公众组成，具体包括社区服务的团体和机构、宗教团体和残疾人群体、学术团体、专业协会，以及私人和非营利部门。政府应急管理不能满足应急管理需求的情势下，应发动社区公共部门、私有部门和公民广泛参与应急管理，使社区公众成为应急管理队伍的一部分，并赋予其应有权力。当社区公众与政府能有效进行应急管理对话时，它就能充分表达其真实需求以及提供解决这些需求的资源，也能促使社区作出切合社区实际需要的应急规划，提升当地防灾减灾能力以应对各种威胁和危害。第三，实现社区应急管理与社区日常工作的有机统一。全社区模式要求调整政府与社区关系，整合社区已有的组织、资产、技术和网络等资源，以及协调个人、家庭、团体组织的关系，以有效利用这些资源和关系做好灾前准备，以及灾时应对和灾后恢复。（三）全社区应急管理实施策略。为推进全社区应急管理模式，FEMA基于部分社区的全社区应急管理模式的成功实践，提出了适用于各类社区的六个主要策略。1.认识社区的复杂性社区相互依存，有其共同特征，但社区在人口、地理、资源、政治、经济、组织、政社关系、犯罪状况、社会网络形式以及凝聚力等方面存在许多差异。因此，社区具有其独特性、多维性和复杂性。应急管理者应根据社区的这些特征制定社区参与策略和合作方案，以满足防灾减灾实际需求。了解社区人口特征、人际交往、资源、需求和解决方案有多种途径。目前，美国比较常用的途径是社区地图，这是一种直观的认识社区能力和需求的方法。应急管理人员可使用社区地图收集相关数据，如社区人口状况、人际交往和社区资源等信息。掌握社区基本情况有利于应急管理人员更好地了解和满足公众的需求，进行社区应急管理。2.了解社区需求和能力了解社区的实际需求和能力，是有效参与防灾减灾规划和行动的前提，也是实现防灾减灾目标的关键。随着灾害风险形势的变化，社区应急管理面临着许多新挑战，应急管理必须着眼于社区不断变化的应急需求，解决社区面临的新问题。政府部门和社区公众要根据自己的认识和能力，通过相互协商，形成对社区实际需求的共识，共同寻求解决这些需求的途径与方法。为全面准确认识社区防灾减灾真实需求和能力，美国一些社区运用自我评估方法来评估面临的威胁、危害和备灾情况。如墨西哥湾海滨社区复原力重点项目研究团队开发的一个自我评估方法——社区复原力指标（CRI），该评估方法可用于以下方面社区灾害应对能力的评估：关键基础设施和防灾减灾设施、交通状况、社区规划、防灾减灾方案、商业规划和社会系统等。社区复原力指标能有帮助应急管理者找出防灾减灾薄弱环节和差距，促进社区应急管理人员交流、沟通与协商，提高社区抵御灾害能力，以及评估灾后复原力水平。3.建立与加强与社区领袖的关系社区领袖是应急管理部门与社区公众以及社区公众之间的桥梁和纽带，加强与社区领袖联系与合作是应急管理部门在社区内获得更广泛信任的重要途径。社区有各类正式和非正式的社区领袖，如社区组织领袖、地方议会成员和其他政府领导、非营利组织领袖、企业领导、志愿者或宗教领袖等，这些领袖在学识、能力和资源等方面各有所长，他们对社区应急活动情况及其公众参与积极性有比较全面深入的了解。社区领袖和合作伙伴可以协助应急管理部门了解社区不断变化的需求和能力，据此推断何种防灾减灾活动会使居民易于达成共识和接受，并号召社区公众参与社区应急管理工作。4.建立和维持多元伙伴关系建立和加强与社区公众的伙伴关系是确保社区成员广泛参与应急管理、开展集体应急行动和有效防灾减灾的重要组织策略。建立加强公私伙伴关系、优化协调机制和激发合作的动力能有效保障合作的持久性。另外，多元伙伴关系能促使社区公众对防灾减灾达成共识，并促进更多利益相关者参与和支持。鉴于此，在全国第一次建立公私合作伙伴关系提高复原力会议上，FEMA行政长官克雷格福格特（CraigFugate）提出，“在应急管理中我们不能割舍任何一个部门，因为相互依存关系太大……我们希望私营部门成为应急队伍的一部分，公私部门间应是协作关系而不是互相竞争的关系。”建立伙伴关系的关键是要寻求利益相关者之间的共同利益，并采取有效的合作途径。为此，一方面，要采取合适的与社区公众及当地领袖的沟通方式与途径，如通过简报、会议或志愿者活动，以确保应急主体沟通顺畅和信息对称，保证应急管理活动的有效性；另一方面，加强社区公众的合作伙伴的应急准备活动（如应急演练），这是保持应急管理活力的途径。5.授权地方行动面对日益严峻的灾害风险形势，仅仅依靠政府已不足以应对各种灾害风险，必须实现应急管理重心下移和权力下放。在政府与公众的关系上，要改变传统的自上而下、高度集中的“指挥-控制”管理方式，①避免权力过于集中在上级应急管理部门，由此造成下级部门和社区公众对应急管理部门的过于依赖。为此，FEMA提出应急部门的职责应该是积极推动和协调防灾减灾方案的确定、争取救援、行动实施和结果评估等防灾减灾行动，而不是直接“领导”应急行动，而社区公众的职责不应只是响应，而应是“领导”应急行动。这种情况下，社会资本就成为促进社区领导自身进行防灾减灾行动的重要因素，它为社区的防灾减灾的可持续性发展产生强大的推动作用。部门协同与公众参与的防灾减灾格局一旦形成，防灾减灾效果就会日益显现，并产生持久的效力。加强政府与社区的关系，应建立对各方的角色和责任进行评估的基础上，赋予地方相应的集体行动权力。应急管理部门应该清晰地传达防灾减灾愿景，使参与组织能在长期内投入足够的资源，并清楚地了解所期望的结果。特别是农村社区由于基础设施（如电信设施、交通设施、医疗卫生设施）薄弱，以及应急管理人员往往是兼职员工，因此，赋予地方行动对于农村社区尤为重要。②6.加强社区管理服务设施、网络和资产的利用和建设利用并加强现有的社区基础设施、网络和资产是指利用社区已有社会、经济和政治资源，并将这些资源运用于应急管理活动。社区在资金、物质、人力资源等方面都有着极其丰富的资源，并有一系列的控制各类资源的社会行为团体、机构、协会和网络等组织。社区长期以来已形成组织和管理这些社会基础设施的可行的方式。无论是招募志愿者或接受捐赠来储备当地物资或动员邻里建立预备组织，社区都有较强的能力来完成这些应急准备需求。应急管理部门介入社区常规管理工作并引导社区逐步将社区资源运用于应急管理对于应急响应和灾后长期恢复至关重要。为此，第一，应急管理部门要支持和加强社区常规活动，如为公众提供会面和交流的空间，提供资源以支持当地的活动，并推动拓展新的伙伴关系，以扩大资源共享。第二，通过参与社区常规工作的讨论和决策等活动来加强社区已有能力，并以开展应急管理活动来发展社区的伙伴关系。第三，应急管理部门还要与社区内非合作伙伴进行沟通与合作，倡导他们参与应急活动，发挥他们在应急管理中的作用。（四）全社区应急管理实施途径。由于社区的独特性和复杂性，各地区的全社区应急管理模式实施途径也不尽相同。FEMA通过与NPOs、学术界、私人组织和各级政府的研究，提出了以下实施途径。1.掌握社区真实需求首先，对应急管理人员开展社区多样性教育，对他们的文化竞争力进行干预，并对他们进行文化素养和管理能力的教育培训，推动他们建立一个多语种的志愿者关系，促进他们与社区各类群体进行互动。其次，了解社区的群体特征，并发动公众参与社区重要问题讨论与决策，为社区制定防灾减灾战略提供建议；掌握社区公众间的交流语言和方式，以及公众获取信息的来源和渠道情况；了解社区公众讨论和决策的场所，社区公众议事并非总是在议会场所，也在其他一些社区场所，如社区中心、社区聚会、社区俱乐部或宗教场所。抓住机会了解社区有关应急，如业主协会的季度会议是获得当前的社区问题和重要的公共信息的机会。2.建立与社区的伙伴关系应急管理部门首先要确定社区应急管理利益相关者主体范围，包括童军团、俱乐部、家庭学校组织、宗教团体和残疾人组织等，这些利益相关者多年来在社区已经获得了广泛信任，并在日常工作中建立了成熟的与公众交流沟通的渠道和方式。应急管理部门应与这些利益相关者建立并保持经常性联系，并实现信息共享。此外，对于在美国受灾害影响的外国居民和游客这类利益相关者，可通过他国驻美领事馆或使馆代表建立联系以获得国际合作伙伴支援。3.有效促进社区公众参与社区公众广泛参与是全社区应急管理模式的核心问题。FEMA提出了有效促进公众参与应急管理的途径，主要有：加强与公民委员会（CitizenCorpsCouncil）的联系，以此增加应急管理部门与利益相关者的协调与合作，以及增强公众的风险意识；雇用有代表性的员工，组成多元化应急队伍；使用社区各阶层都能理解和接受的交流方式，保持与社会各阶层的良好的沟通；推动社区各类组织在社区应急活动中扮演正式角色，促进社区公众参与培训活动和应急演练；充分利用社交媒体，建立双向信息交流机制，及时报道和跟进灾害风险消息，并做好沟通和宣传工作；加强对儿童和青少年的应急教育，推动个人、家庭和社区开展应急准备活动；制定包括社区公众均能充分参与的恢复计划；召开综合性社区会议，并将应急规划事项纳入社区会议议程；合理安排应急会议，充分考虑影响参与应急会议的因素（如参会者缺乏育儿人手、交通不便和时间冲突）和提供可行的解决方案；组织社区会议时充分考虑社区残疾人群体的身体状况、程序和交流方式等的需要。4.激发公众防灾兴趣，促进公众与社区组织对话通过主办市民会议，并通过参与社区常规工作会议，加强政府与社区公众的对话，促使社区公众参与应急规划过程；听取公众的需求，探讨公众在规划中发挥作用的途径；确保地方电台、广播等媒体与居民沟通的畅通，以回复用户关于应急管理咨询以及征求公众的意见；实行应急执行中心（EOC）部分职能的对外开放，邀请学校等组织机构实地考察，介绍社区备灾所使用的设备、组织及协调方法。5.抓住社区公众参与应急活动的兴趣点，促进公众参与提升社区复原力的讨论建立和加强与当地有号召力的人物和意见领袖的联系，并了解社区公众的兴趣所在，以调整应急管理活动内容，满足他们的兴趣；了解社区不同群体面临的问题、挑战及应对措施，协助探索解决应急需求的方法与途径。6.推进应急管理改革与创新了解在应急管理中如何与社区合作伙伴分享和加强资源，如为社区合作伙伴提供紧缺的设施、设备等；与社区机构协作，了解它们在灾害风险中预防、保护、转移、响应和恢复的各种措施，并对他们的应急活动和资源给予支持，避免与社区合作伙伴的相互竞争；掌握为社区提供支持的组织的信息，确定这些组织在不能支援社区的情况下的接济方案。例如，若物资储备机构定期发放的食物不能满足公众需求的时候，应急管理部门应提供备用食物给物资储备机构，以帮助他们在灾时仍能满足公众的需求；利用现有的社区组织和活动，如当地家长委员会（PTA），应急管理部门要推动社区应急响应小组（CERT）为这些组织提供培训，以提升社区组织应急服务能力。7.加强社区公众和应急管理部门之间的相互支持加强社区公众和应急管理部门之间的相互支持，以实现双方信息畅通与共享。一方面，社区公众应尽早向应急管理部门提供充分的信息，以便应急管理部门更好地对灾害风险实行预防、保护、转移、响应和恢复。相反，应急管理部门应向居民提供关于组织基本情况和职能的信息，以便居民需要的时候及时得到援助。推动社区公众和应急管理部门之间信息共享方式。一是推行多方位的信息共享项目，这是一个维护社区应急伙伴关系的良好途径；二是定期召开社区领导和合作伙伴的正式会议和非正式会议，以加强社区公众和应急管理部门的联系和活力；三是强化应急管理部门对私人组织在业务规划制定等方面的支持。

二、全社区应急管理模式的实践及经验

FEMA2011年9月《全社区应急管理方法：原则、策略和实施途径》后，次年要求疾病预防控制中心基金会（CDCFoundation，以下简称CDC基金会）协同疾病预防控制中心（CDC）公共卫生准备与响应办公室（以下简称CDC办公室）负责实施该模式。CDC基金会协同CDC办公室选择了7个社区作为“希望试点”（promisingexample）。“希望试点”被定义为能够体现全社区模式的一项活动、规划或倡议。希望试点地区的基本条件是：在社区或地方层面正在进行的应急规划、活动或者倡议；应急主体涉及私营或非营利部门以及普通民众，并在某些领域与政府曾有过合作伙伴关系；试点目的是为了提高社区对某一灾种或事故的准备、处置或恢复；内容能体现FEMA全社会参与应急管理方法的原则和战略。根据以上要求，CDC基金会协同CDC办公室选择了密歇根州兰辛、亚利桑那州菲尼克斯、密苏里州乔普林、路易斯安那周新奥尔良、俄勒冈州德舒特、纽约和加利福尼亚州旧金山七个典型地区社区作为“希望试点”，并于2011年9月至2013年9月实施（如图1）。经过试点实践，CDC基金会和CDC办公室发现试点存在一些局限性，如项目实施过程中生搬硬套FEMA的文件和CDC基金会、CDC办公室对该文件的解读，灵活性不够；项目试点时间由一年改为半年，时间的缩短使得试点任务显得繁重，试点难以达到理想效果。同时，CDC基会和CDC办公室的试点也积累了很多经验：一是当前模式的实施策略有些理念和途径存在一些不足，应根据实践经验不断完善全社区应急管理模式，继续推进该模式的应用。二是推进全社区应急管理模式需要详细的全社区应急管理模式的实施指南，应逐步编制完善社区实践实施指南和标准体系。三是应加强对试点社区的研究。试点社区是FEMA推进全社区应急管理模式的成功案例，其中许多社区已经成为了FEMA智囊团专家的重点研究案例，以后需加大研究力度，将试点社区纳入全社区应急管理领域专家研究的重点。四是将试点社区作为未来推行全社区应急管理模式的典范加以推广。全社区应急管理模式在7个试点社区的成功实践，为未来全社区模式的推行提供了有益的借鉴和经验，其他地区全社区灾害风险模式的推行应以试点社区作为示范。以上CDC基金会和CDC办公室对全社区应急管理模式试点情况来看，全社区应急管理模式试点实践是成功的。这验证了FEMA提出的全社区应急管理模式具有科学性、可行性，是被实践证明了的一种成功的应急管理模式。可以预测，FEMA将会继续加大对全社区应急管理模式的研究，编制完善相关标准，加大投入，继续推广该模式。

四、全社区应急管理模式的特点

（一）实现应急管理重心下移，权力下放。FEMA认识到灾害风险的新变化，如人口聚集带来的人口结构性变化，科学技术特别是信息技术变革带来的系统性风险，老年人口和儿童比率上升带来的人口结构变化，城镇化进程中引发的生态环境恶化，等等，并认识到这些新变化给防灾减灾带来了新的挑战，FEMA进一步认识到防灾减灾现实新需求和政府防灾减灾能力的差距，基于现实形势的思量。FEMA明确提出以政府为中心的应急管理模式不足以应对严重的灾害风险，必须全力推动应急管理模式改革。首先，推进从基于政府的应急管理向基于社会的应急管理转型，以实现应急管理重心下沉、关口前移、标准下沉、主体多元和社会广泛参与。全社会参与是全社区应急管理模式的核心内容。现阶段正是美国应急管理模式变革时期，世界其他国家应急管理模式的变革也势在必行。其次，推进从全社会（entire-society）管理模式向全社区(whole-community)模式的改革。社区是社会的基本单元，是应急管理的前沿哨口和主要阵地。社区居民由于居住在一定地域，有着共同利益、价值观念、习俗、目标和密切的人际关系和交往等，他们对灾害风险认知、目标等容易达成共识，并能最大限度、最佳效益地应对灾害风险。FEMA基于社区在应对灾害风险中的优势，以及美国一些社区几年来全社区应急管理模式的成功实践，推动全社会应急管理进一步推进到全社区应急管理。（二）重视全面深入把握社区实际情况。认识社区实际情况是实施全社区应急管理模式的前提。FEMA十分注重了解社区的真实的情况，并注重把握社区情况的途径措施。首先，FEMA在全社区应急管理实施策略和实施途径中，均提出了认识社区的复杂性，了解社区的真实需求、利益、兴趣点和防灾减灾能力。其次，把握社区的实际情况需要，运用有效实用的方法。FEMA介绍了典型社区的工具和方法，如利用社区地图、社区复原力指标（CRI）来了解社区的基本信息和评估社区复原力；在如何与社区领袖建立和维持关系、如何了解社区公众的兴趣点、如何实现应急管理与社区公共事务管理相结合等方面也提出了相应的方法。（三）推进灾害风险的社会网络治理。全社区应急管理模式不同于以往以政府为中心的应急管理模式，全社区应急管理模式以社区为中心，政府在应急管理中起主导作用，是社区应急管理多主体中的一个合作者（partner）。在该模式中，社区被授权与政府、非盈利组织、公共部门和私人部门处于平等合作地位，需主导建立和加强与社会公众之间的多元伙伴关系，促成公众广泛参与的灾害风险社会网络，进而在应急管理预防、保护、转移、响应和恢复中实现高效分工协作，协同应对灾害风险。（四）推动社区公众有效参与。全社区管理模式的关键是有效实现社区公众广泛参与。发动公众广泛参与需要一系列科学可行的措施。对此，FEMA提出了十分具体的促进公众参与应急管理的措施，包括确定哪些合作主体，如何定位社区组织的角色、地位，使用何种交流沟通方式，如何建立信息交流机制，如何开展应急教育培训，如何制定相关规划，如何召开应急管理会议，等等。（五）充分利用和加强社区资源。FEMA认识到社区在物质、人力、信息和社会网络等方面都有着极其丰富的资源，拥有一系列的控制各种的资源的社会行为团体、机构、协会等，形成了比较成熟的组织和管理这些社会基础设施的可行的方式，并取得了社区公众广泛信任与支持。因此，FEMA认为在应急管理中客观需要共享社区丰富的人力、物力和资金等方面资源，以弥补政府资源和能力的不足。对此，FEMA也提出了引导社区逐步将社区资源运用于应急管理，共享社区资源的具体途径和措施。（六）注重模式实施策略方法。FEMA实施全社区应急管理模式过程中，并非强制推行灾害风险法规、标准，而是制定推荐性法规、标准体系指导全国社区应急管理。在实施全社区灾害风险模式过程中十分注重策略和方法，合情合理地人性化加以实施。如处理人际关系方面，注重加强建立和维系与社区公众的关系，一方面注重把握领导的兴趣点，处理好与社区领袖的关系，另一方面，也注重激发社区其他公众的兴趣，建立维系与社区公众的关系。特别注重老年人、残疾人群体的身体状况和需求，以及少数民族人口、母语为非英语的人的利益和需求。在考虑残疾人、孕妇的参与应急活动时，充满人性关怀，如组织召开会议时注意残疾人的交通方便，注意孕妇育儿的人手问题，注意会议安排在交通便利的地点，也充分考虑参会者的时间方便，以促进公众广泛参与应急活动；在应急管理活动中，不仅仅是专门开展与应急管理相关的活动，也积极参与社区日常管理活动，借此加强与社区公众的联系和交流，使应急管理与社区公共事务管理结合，实现“平战结合”。（七）建立完善基于社区的应急管理标准体系。FEMA2011年提出全社区应急管理模式后，指出该文件并非指南（guide）或方案（how-to），而只是为社区提供探索应急管理有效模式的试行方案。此后，FEMA并没有连续出台一揽子应急管理标准，大刀阔斧进行拉网式改革，而是委托CDC基金会和CDC办公室于2011—2014年在全国7个地区展开试点。美国采取渐进式的慎重地推进应急管理模式的改革，在4年试点实践过程中，FEMA并未全社区指南与方案等标准。CDC基金会和CDC办公室在7个地区的试点实践后提出的四点建议，其中之一是全社区管理方法的提出作为社区应急管理模式转变的开端，实现管理模式的转变需要制定更加详实标准。因此，建议加快建立和完善全社区应急管理详细实施方案，为推进该模式的实施提供政策依据和技术支撑。在标准实施过程中，FEMA强调社区的差异性和多样性，注重应急管理标准体系与社区实际相结合，做好新旧标准的衔接，将全社区应急管理理念融入社区标准制定实施全过程。标准制定和实施过程中应注意灵活性，对风险评估采用差异性衡量标准。

五、结论及启示

美国作为发达国家，应急管理起步较早，理论研究相对深入，实践经验丰富。当今，针对持续增加、日趋频繁和空前严重的灾害风险形势，美国着眼于社区这一灾害风险发生源头和主要阵地，适时推进应急管理模式改革，由基于政府的应急管理模式向基于社区的应急管理模式的转型，积极有效地推动公众广泛参与风险治理，实现防灾减灾的短期效果与长期可持续发展的有机统一。建立完善基于社区的灾害风险网络治理模式是当前和今后美国等世界上众多国家应急管理发展的必然趋势。相对而言，我国灾害风险在理论研究和管理实践方面都相对滞后。2003年以来，我国逐步建立了以“一案三制”为基本框架的应急管理体系，①并初步建立完善了城市应急管理机构组织、机制体制、标准化管理和信息化管理等，但在实践中风险管理存在操作性差、效率低、协调困难、应急能力低等问题。②当前，推进应急管理与社会治理、政府治理、公共治理的对接是当前的主要任务之一。③近年来，美国全社区应急管理模式的有序推进，其应急管理模式及其实践为我国提供了有益的借鉴和启示。一是适时推进应急管理模式转型，加快基于社区的灾害风险治理模式的构建与创新。我国应急管理模式基本上是以政府为中心的应急管理模式，政府在应急管理中占主体地位和发挥主体作用④，该模式能最大限度运用国家资源，发挥“集中力量办大事”制度优势，但也存在不足之处，主要表现为：应急理念仍然是被动式应急，重应急、轻预防和学习提升；应急预案的实操性不够强；应急体制仍以单灾种应急管理为主，综合应急管理还很不够；应急机制中公众参与不足⑤，标准化建设滞后，迟报、瞒报、谎报、漏报灾情现象时有发生。由于现有应急管理主要集中在国家层面和城市层面，而社区等基层单位风险意识弱，治理能力滞后。空前严峻的灾害风险客观上要求着眼于社区等基层单位这一灾害风险发生源头、重要阵地和前沿哨口，将基于社区的应急管理理论引入应急管理，加快由传统的以政府为中心的自上而下的垂直型的应急管理模式向公众参与的基于社区的网络治理模式转型，建立政府推动、公众参与、部门联动的基于社区的防灾减灾治理模式，实现应急管理关口前移、重心下移、主体外移，特别要注重提高公众的防灾减灾认知、意识、参与程度和能力。建立完善基于社区的灾害风险模式、机制和管理体系，是强化城市风险管理的主要任务，且能实现以最小的成本，而获得最大的安全保障⑥。二是建立完善基于社区的灾害风险网络治理机制。社区是灾害风险的第一响应者和真正的“守夜人”，在应急管理中，社区范围内的企业、医院、学校、NPOs、NGOs、厂矿、志愿者、专家、社区组织和公民等社区公众的多元参与是应急管理现代化的客观要求，这也是应急管理在治理转型尺度上的理想结构⑦。我国应急管理需将网络治理这一全新的治理形态和治理机制引入社区应急管理，改善风险治理结构，推进建立形成公众广泛参与的社会多层次联动社会网络，挖掘和利用社区防灾减灾资源，充分利用高新技术实现科学管理，推进基于社区的灾害风险社会网络化治理，形成包括公私部门组织和公民在内的公众广泛参与的全方位、多层次、综合性的灾害风险社会网络化治理模式与机制。三是实行灾害风险精细化管理。灾害风险的预防、保护、转移、响应、恢复整个过程往往与细小的人、事、物密切相关，这要求应急管理过程中必须注重细节，关注每一件细小事物、每一个组织机构和个体，特别是老、弱、病、残群体的需求和响应，实现人性化管理。我国自上而下、高度集中的“指挥-控制”应急管理模式从某种程度上属于一种粗放型管理方式，往往忽视应急管理过程中的细节问题，对细小事物和个体利益重视不够，对公众需求和兴趣关注不多，从而导致公众参与程度不高。因此，实现精细化管理是未来我国推进基于社区的应急管理模式的努力方向。四是要建立完善基于社区的防灾减灾标准体系，实现应急管理标准下沉。相对美国等发达国家而言，我国风险管理起步晚，标准体系不完善。2003年“非典”公共卫生事件发生以来，国内已初步建立完善了风险管理组织机构、职能权限、机制体制、标准化管理和信息化管理等，但在实践中风险管理存在操作性差、效率低、协调困难等问题，这与我国标准缺失与体系不完善密切相关。我国现有的以应急预案为主要形式的应急标准体系主要集中在国家层面和城市层面①，而社区等基层单位层面的防灾减灾标准体系十分薄弱，标准化管理滞后。因此，应建立完善社区等基层单位的应急标准体系，实现应急标准下沉，推进风险应对关口由政府应急管理部门前移到基层社区，为社区等基层单位应急管理提供政策依据和技术支撑。

作者:周永根 单位:湖南省社会科学院