突发公共卫生事件健康社区治理分析

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[摘要]健康社区是“健康中国”战略实施的重要抓手。为控制病毒肺炎疫情的大规模扩散，政府将防控工作重心下沉至基层社区，然而部分社区在实践中暴露了治理水平低下、基本保障欠缺及信任度缺失等问题。文章在梳理健康社区治理内涵的基础上，分析疫情期间广州市典型社区治理案例，初步提出了基于多元主体(居委会等社区机构、第三方组织、社区规划师等)协作的健康社区治理机制，以期为健康社区研究提供基础，为“健康中国”战略的实施以及应对突发公共卫生事件的社区治理提供借鉴。

[关键词]健康社区；社区治理；多元协作

早在2016年国家卫健委大会上，就指出“要把人民健康放在优先发展的战略地位”，对“健康中国”战略作出全面部署。但是，2020年春节前后，病毒肺炎疫情卷席全球多国，被世界卫生组织定性为突发公共卫生事件，这对于建设“健康中国”无疑是巨大的考验。考虑到病毒传染性强、传播面广、潜伏周期长，国家和各省相继出台防控政策，将防治工作重心转向以社区为载体的面源管控，以基层社区为抓手落实隔离管控工作。管控思路自上而下和自下而上并举，管控重心下移，是对国家和城市治理体系的考验，也是创新共建共治共享的社会治理格局、推进国家治理体系现代化的重要契机。基层社区是实现“健康中国”战略的基本单元，如何调动多方主体参与，建立协作治理机制，共建健康社区？因公共健康而起源的城乡规划学科、深入社区工作的规划师，又如何在突发公共卫生事件中发挥专业的作用呢？本文在总结健康社区治理内涵的基础上，以疫情期间广州市的典型社区为案例，尝试回答上述问题。

1病毒肺炎疫情中社区治理存在的问题

随着我国防控工作重心下移，社区成为防疫第一线，在疫情防控、初期治疗和监督核查方面发挥了重要作用。然而此次疫情期间许多基层社区缺乏应对经验，大多社区仍沿用传统的管理思维和模式，导致了以下问题：①民间力量与社区力量较为缺乏，不能很好地满足众多社区的需求；基层干部、网格员、物业人员和医护人员等社区工作者数量较少，承担着巨大的工作压力。②医疗和生活资源匮乏，社区基本需求难以及时保障。③部分社区对流动人口实施排斥性管理，对于弱势群体缺乏充分的关注和保护。④部分老旧小区组织管理水平较低，空间管治松散且社群关系复杂，难以实现封闭管理和病情排查。⑤在疫情及其衍生的社会问题所致的心理压力下，部分社区居民对社区工作者缺乏信任，沟通断层，不仅给社区疫情防控工作带来不便，还会加剧社群的心理隔离。不同社区组织建设、管理水平、人口结构及关系网络存在较大差异，在非常时期，传统管理思路不但无法实现社区的差异化和精细化管理，而且在突发公共卫生事件的处理上也存在问题。本文关注面向疫情的社区治理模式，尝试探讨健康社区治理的范式。

2健康社区治理内涵

健康社区是指所有组织(正式/非正式)都能有效合作，进而提高居民生活质量和健康水平的社区，强调健康理念对社区建设的重要性，涵盖了规划、建设和治理全过程。其中，健康社区强调了治理的作用，从概念内涵上看，社区健康即多维健康，包括个体、社区相关组织和社区整体的健康(图1)。因此，健康社区的实现需要社区内外部行动者的协同。健康社区治理是一项关乎防控传染病爆发、维护社会稳定的综合性行动战略。其内容涉及范围较广，不仅包含社区软文化的培育，还包括健康社区功能的建构。本文在多元主体协作视角下，从治理主体、功能和文化三方面出发，尝试性地提出健康社区治理的内容框架。2.1组建健康社区治理工作队伍。多元协作的治理工作队伍是实现健康社区治理的重要基础。通过居民、居委会、物业公司、第三方组织及其他社区工作者沟通协作、各司其职，将实现社区治理的效率最大化和成效最优化，并建立起长效的协作机制，提升社区的自组织能力。2.2健全健康社区服务体系。健康社区服务功能包括社区应急、社区公共服务供给和社区健康监测评估三方面。社区应急指建设和完善社区疫情应急管理的平时预防机制、资源动员机制、参与机制、灾害防救能力建设机制，以及灾害后的伤害评价、安全监测和修复机制。此次疫情期间，我国的社区应急主要停留在危机管理的PPRR模型中的应对阶段。当前，应急服务应构建完善的防控工作流程，包括政策宣传和消息采集、社区封闭和消杀防疫、资源保障和社区照顾、患者排查和就医安排、情绪安慰和心理辅导等环节。社区公共服务供给是治理的基本保障，包括医疗资源、生活资源和健康理念(包括防疫咨询)等方面。社区医疗具有患者信息收集和上报、初期诊疗设施供给等作用，有利于实现社区疫情风险的精准排查；社区治理对接城市应急物资保障体系，结合大数据预测本社区的需求，申请物资的种类和数量的调配，有针对性地提供医疗生活物资等服务；开展疫情认知与自我防范、防疫消毒、卫生习惯、垃圾分类、保洁等的宣传和咨询工作，同时注重疏解和安抚居民的情绪压力，尤其是向弱势群体倾斜。社区健康监测评估主要依托网格化管理、云服务平台和大数据等信息技术，构建健康安全监测和防控管理信息技术平台；重点保障疫情、防护、医疗就诊和民生保障这四类信息的更新与公开；整合信息采集与更新、综合评估、病例跟踪、数据预测等功能，加强数据动态监测、风险评估，辅助防疫工作。2.3培养社区意识与价值观。疫情期间健康社区的意识与价值观主要通过韧性和健康两方面的社区教育来构建。在韧性方面，加强社区疫情及重大安全事件防控意识，以及应急处理救助能力等的宣传与培训，将其纳入社区教育的常规内容；在健康方面，社区需要建立积极的健康文化和价值取向，引导居民养成健康的生活方式和理念。社区认同则是推进公众参与，促进居民参与健康社区建设和治理，形成健康社区治理与居民个体健康的良性互动。

3多元主体协作的健康社区治理—以广州市为例

3.1基于居委会主导的健康社区治理案例。广州市北京街都府社区以居委会为主导，主要负责摸查居民健康现状，并动员社区工作者、在职党员参与健康社区治理。首先，居委会充分利用该社区党员和社区工作者的数量优势，积极调动社区内部民间力量，组建专业治理队伍参与社区疫情排查。其次，采用“微治理”模式，提高组织管理化水平，健全社区“微服务”体系。社区采用网格化管理，划分6个社区健康支部网格，在每个网格支部分别安排社区医生、社区民警和居委会工作人员组成“社区力量三人组”(图2)，上门走访网格居民，及时了解居民需求并反馈至居委会，该模式得到了广东省卫健委的高度肯定。最后，对流动人口进行差异化管理，进行健康监测与评价。居委会按照越秀区的要求实施防控工作，为湖北来穗人员分发含健康服务卡的《致广大来穗的湖北、武汉朋友的一封信》，并派“社区力量三人组”上门对相关人员的健康情况进行监测排查，主动为湖北来穗人员发放建档立册二维码，引导居民主动上网申报健康状况。3.2基于第三方组织的健康社区治理案例。在社区治理的语境下，第三方组织是以市民社会为基础的中立组织，一般由不同知识背景但追求共同利益的人群组成，在参与治理过程中以解决问题为目标，以协调和监理为手段，合理平衡各方利益。社区中常见的第三方组织有社区有限公司、基金会等。本文以广州市社会服务发展促进会(以下简称“社促会”)为例探讨这一模式。社促会作为链接居民和社会组织—企业的桥梁平台，在疫情期间，不仅发挥自身价值帮助社区中的弱势群体，还联动更多社会组织共同参与社区防治工作。社促会的社工站协助居委会工作，为社区居民尤其是居家隔离人士和部分行动不便的居民提供线上线下的社区服务，解决物资匮乏等问题，优化了社区服务功能。例如，在黄埔穗东街，社工线上对湖北来穗人员及有关接触者进行每日电访慰问和心理疏导，线下则有针对性地解决线上沟通所收集的居民需求，如联系医生为有需求的居民上门服务，为独居老人申请生活物资紧急援助等。社促会联动多方社会力量，向企业和社会征集社区工作所需要的口罩、酒精等防护物资与生活物资，如广州市慈善会为社工服务站购置防疫物资提供资金支持、爱心企业为居家隔离的居民提供午餐。另外，社促会还推动广州市社会工作协会制定《广州市社工站病毒感染的肺炎预防控制指引(第一版)》，倡导社工行业开展“广州社工红棉守护行动”，推动了社会力量参与社区治理的制度化。3.3初步建构多元主体协作的社区治理机制。面对突发公共卫生事件，社区治理要以人为本，满足居民尤其是弱势群体的物资保障、卫生健康和社区安全等需求；疫情、物资调度等信息公开透明有助于协助居民实现有效的自我预警与防控。而这一切需要拥有专业治理能力或丰富社区生活经验的多元主体协作，及时且有针对性地做出防疫响应。建构多方协作的社区治理机制能够有效缩短时间成本，是推进社区疫情防控的重中之重。目前，社区规划师尚未发挥一线作用，但作为社区治理的专业力量，应当承担起协助疫情防控的社会责任，在未来其可运用自身专业技能，为社区疫情防控建言献策，实现健康社区的科学化和高效化治理。在协作工作中，居委会按卫生部门和街道的要求，在社区中组建社区疫情防救组织并组织和监督应急管理工作，区治理与居民个体健康的良性互动。

3多元主体协作的健康社区治理—以广州市为例

3.1基于居委会主导的健康社区治理案例。广州市北京街都府社区以居委会为主导，主要负责摸查居民健康现状，并动员社区工作者、在职党员参与健康社区治理。首先，居委会充分利用该社区党员和社区工作者的数量优势，积极调动社区内部民间力量，组建专业治理队伍参与社区疫情排查。其次，采用“微治理”模式，提高组织管理化水平，健全社区“微服务”体系。社区采用网格化管理，划分6个社区健康支部网格，在每个网格支部分别安排社区医生、社区民警和居委会工作人员组成“社区力量三人组”(图2)，上门走访网格居民，及时了解居民需求并反馈至居委会，该模式得到了广东省卫健委的高度肯定。最后，对流动人口进行差异化管理，进行健康监测与评价。居委会按照越秀区的要求实施防控工作，为湖北来穗人员分发含健康服务卡的《致广大来穗的湖北、武汉朋友的一封信》，并派“社区力量三人组”上门对相关人员的健康情况进行监测排查，主动为湖北来穗人员发放建档立册二维码，引导居民主动上积极动员居民参与社区治理，并及时向上级反馈居民诉求(图3)。在大多数社区中，第三方组织一方面在政府购买服务的基础上参与治理，提供社区治理相关服务并引导更多的社会资本支持政府的社区治理工作；另一方面在疫情防控中协助居委会工作，并深入居民群体，共享疫情相关信息，协调治理工作中的诉求冲突。随着协作进程的推进，第三方组织在居委会的支持下逐渐成为社区治理的内生性组织力量。居民个人是疫情防控的关键，应自觉居家隔离，配合应急管理工作，积极参与社区治理活动，增强其对社区防疫治理的认同感。此外，在部分社区，物业公司可在居委会监督下协助开展日常防疫工作，充当居委会和居民间的沟通桥梁，传递疫情信息和居民诉求。在疫情预警、决策制定方面，仍需要专业力量的参与。社区规划师可运用专业技能，在健康社区评估、初期决策和协作沟通方面为健康社区治理提供专业建议。例如，利用LBS大数据精准预判传染病传播的时空趋势和评估社区感染风险，进而为疫情监测预判、人员识别与分类管理、信息等提出建议，辅助决策；协调社区间需求，科学划定物资和公共服务供应的服务半径，并提供均等化、全覆盖的临时物资和公共服务供应点空间布局方案；在充分掌握疫情空间数据和信息的基础上，为居民的必要性出行提供路线规划，提供就诊点的最优选择，以降低接触性感染风险。

4结语

多元协作的方法为提升健康社区治理质量与效率提供了新的范式。健康社区治理的核心在于通过各方力量高效率、高品质的协作，建构基于社区单元的治理系统，保障社区在突发公共卫生事件时的运作。这对“健康中国”目标的实现具有一定的参考价值。本文案例具有一定的代表性，但不足以囊括我国城市健康社区治理的所有类型；对于协作主体与其他参与主体的影响机制探讨较浅，这也与实践的时间较短有关。在未来的研究中，需扩充健康社区治理的实证研究，进一步探讨协作类型及实用性，另外需继续深化对健康社区治理方法的研究，将重点放在制度化建设、预防体系拓展等方面。

作者:袁媛 何灏宇 陈玉洁 单位:中山大学地理科学与规划学院