社区防疫规划和治理体系研究

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[摘要]2020年新春前后的病毒疫情给全中国乃至全球公共卫生安全带来巨大冲击，社区成为防疫工作的前沿阵地。文章从社区规划、防控行动和治理体系三方面总结了中国当前社区防疫工作中的主要问题，基于社区调研和国内外相关经验，对社区防疫规划和治理体系提出相关改进建议，包括推进社区命运共同体建设、完善基于社区生活圈的防疫体系规划、聚焦以健康社区为核心理念的社区赋能、依托智慧社区强化风险预警和精准服务以及共建社区健康协同治理网络。

[关键词]社区防疫；社区生活圈；健康社区；治理网络；病毒疫情

1病毒肺炎疫情背景下社区成为重要防控阵地

2020年新春前后的病毒肺炎疫情给中国乃至全球公共卫生安全带来严峻的挑战。这次疫情的潜伏周期长、传播面广等特点，决定了防治工作重心很大一部分从点对点的医疗救治转向以社区为载体的面源管控，社区成为当前乃至未来较长时期内防疫工作的重要阵地。全球防疫减灾的相关研究和实践的一个共同趋势是更加关注基于社区的灾害风险管理，强调社区不再是被动地接受援助，而是通过整合在地的各类资源，组织动员多方主体，形成合作治理的参与网络，提升社区的灾害应对能力，使其成为自身防疫减灾建设的主导者和行动者，从而真正降低社区的灾害风险。另一个转型趋势是，防疫减灾从传统聚焦灾害应对和救治转向全过程的危机管理，以联合国的“灾害管理循环”概念作为应急管理的核心框架，包括减灾、准备、响应和恢复四个循环往复的阶段[1-4]。由此，探索和推进应对重大疫情的社区防疫规划与治理体系建设，有助于进一步完善中国当前的社区防控工作，更是提升社区应对重大危机的韧性，促进社区治理能力和长效机制建设的重要保障。

2当前社区防疫工作中的主要问题

审视当前中国社区防疫工作，其在社区规划、防控行动和治理体系三方面暴露了以下问题。(1)社区规划层面：社区规划和生活圈建设中对防疫减灾体系关注不足。这次疫情防控暴露了近年来大力推进的社区规划和社区生活圈建设对防疫减灾体系的关注不足，包括重视硬件投入而忽视安全意识和健康生活方式的普及，关注慢性病防治而对传染病防治考虑不足，聚焦自上而下的医疗服务机构建设而忽略了在地健康资源网络和社区能力建设，重大灾疫事件下社区应急预案和物资储备不足等。此外，近年来各地投入大量资源建设的网格中心、智慧社区以及迅速发展的大数据等信息技术，目前在社区一线防控工作中的应用非常有限。大量的事后被动式、救火式应付，耗费人力物力，难以支撑前瞻性、精准性和及时性的社区响应机制。(2)防控行动层面：基层工作者压力大而保障缺失，在地组织参与有限。基层工作团队成为防疫一线主体，责任重大而权利保障缺失。一夜之间，社区成为联防联治的前沿阵地，基层干部和社区工作者成为社区防疫的核心主体，承担了宣传、防治、排查、统计、汇报、体温监测、场所消毒和邻里协调等大量工作，有基层工作者戏谑地说，自己身兼信息员、观察员、宣传员、排查员、联络员、警卫员、辅导员、应急员、协调员和心理疏导员“十大员”职责。在繁重的防控任务和巨大的压力下，他们面临着艰巨的挑战：一是人手紧缺。数千人的社区通常只有十余位社区工作者，很多老旧小区缺乏物业，之前的志愿者多数为老年人，受身体状况制约不便参加一线工作。二是苦于应对填表和检查。上级部门的分割导致重复填表，部分表格设计不合理，与一线社区防控实务脱节。三是薪资补贴、技能培训和装备供给保障不足。大量社区工作者面临基本防护装备供给不足或储备极其有限，缺乏基本防护技能培训，在疫情发生时若处置不当可能形成新的污染源。四是急需心理疏导。此次疫情期间，众多社区一线工作者已持续数十日面临生理和心理的双重冲击，需要有效的心理疏导支持。此外，还有大量的社区社会组织力量尚未有效参与行动。在国家和社会行动力量之外，依托于社区的社会组织具有本地化和熟人网络的先天优势，为防疫减灾的应急行动、信息传递和互助服务等提供了重要的力量支撑。但总体而言，基层众多的社区社会组织尚未能积极参与和充分发挥作用，社会志愿者力量与具体社区需求没有实现有效对接。(3)治理体系层面：社区利益冲突事件折射出公民意识和责任感培育滞后。面对突如其来的疫情，部分社区防疫工作中出现了特殊地区人群、外地租户人员等被歧视、禁止进入及驱逐，个人隐私严重泄露，以及由个别人不戴口罩等引发的利益冲突事件，反映出在快速城镇化进程中，培育有公民意识和责任感的“城市人”任重道远。反思近年来政府大力推进的社区规划和社区治理，其更多体现为“行政下沉”，即大量资源和服务投向社区，却相对忽视了对社区公民意识和主体责任感的培育，容易形成有问题就提要求、局限于个体或小圈子利益的狭隘利己主义心理，出现了诸多负面影响和不稳定因素，背离了社区共同体的建设初衷。

3社区防疫规划和治理体系发展建议

基于上述问题反思，借鉴国内外相关经验，笔者对中国当前的社区防疫规划和治理体系建设提出以下建议。(1)大力推进社区命运共同体建设与公民意识培育，共建良序社区。明确社区规划和社区治理的目标是建设社区共同体，不仅是“利益共同体”，还是“命运共同体”，即不能只依附于对利益的共享分配，更应着眼于对未来命运的共生呼吸；不应成为部分个体锁定小团体既得利益的保护伞，抑或如古斯塔夫•勒庞笔下的“乌合之众”，以群体之名逃避责任乃至各种约束。今天的社区共同体，不是指要完全回到曾经的熟人社会，而是致力于营造陌生人社会背景下有公民意识、情感联系和责权共担的社会人。应以帕累托改进为目标，即应有至少一人的境况变好而没有人的境况变坏；公共卫生伦理也强调对于个人权利的限制应基于对公共秩序、个人权利和自主性之间价值和利益的权衡。此外，应大力宣传和培育理性自觉、互爱互助、勇于担当的公民意识与社会责任，推进社区主体性建设，共建良序社区。加大对公共卫生伦理和公共行为准则的价值宣导，明确防疫策略法制化、保障基本人权和遵循伦理原则等防疫工作基本价值观，并向医护、防疫人员和大众进行普及宣传，为预防和避免群体性失序事件构筑社会自我调节机制。依托中小学和高校，加强对新一代青少年的公民教育，推动学校教育、家庭教育和社区教育的有机联动。(2)重视和完善基于社区生活圈的防疫体系规划建设。首先，在社区生活圈规划和建设中全面纳入健康防疫相关内容。可借鉴日本和中国台湾地区的防灾生活圈建设模式，以中小学为中心，基于邻里生活圈构建基层防疫减灾功能单元。划设不同级别的封锁区、重要管控节点、资源配给处、物资储备场所、社区防疫服务中心和临时安置点等；部分社区公共设施兼具防疫避难的功能，以便居民熟悉环境和路线；应对不同级别的疫情，可开辟社区卫生服务中心、学校、体育馆和室外广场作为集中收治场所[5]。结合中国国情，建议以街镇为协调单元、社区为管控单元，对疫情社区采取封闭式或半封闭式管控措施，重点强化基于生活圈的资源配给和人员管控。借助居委会、微信群和APP等收集生活物资需求信息，通过快递外卖系统、志愿者服务队和无人售卖机等渠道，在社区定点定时进行食蔬、防护用品和常用药等生活必需品的集中式甚至无接触式配送，主动降低社区成员日常生活的出行频次和接触程度，减少传染源流动和健康人群被感染的途径，同时保障空巢老人和行动不便者等弱势群体的基本生活。其次，重视健康合理的社区空间环境塑造。营造良好的采光、通风环境，设置充足的室内外康体健身场所，为脆弱群体、易感群体提供下楼即可开展的基础性康健活动。在应对重大事件和灾害或社区需要临时封闭管理时，这些健身场所也可作为居民活动和避难场所。在这次疫情防控过程中，部分社区出现了临时砌墙堵路的无奈之举，也显示出在开放型社区规划设计中需要统筹考虑封闭化应急管理的可能。最后，大力推进地方灾害应急管理体系和行动机制建设。重视在镇街、社区层级建设和完善防疫减灾的平时预防机制、资源动员机制、社区参与机制与灾害防救能力建设机制，以及灾害后的伤害评价、安全监测和修复机制，制定应急预案，培育和组建专业化的灾疫防救组织及志愿者参与平台。(3)以健康社区作为核心理念，以社区赋能为根本。社区防疫工作的成功与否，不能仅依赖于疫情爆发后的“全民抗疫战争”。当代传染病的主要诱因更多与社会行为和生态环境息息相关[6]。能否避免疫情的发生、发动民众积极配合防控工作，以及巩固防控成果，都与社区是否拥有健康的生活理念、方式和环境紧密关联。因此，应将健康作为社区防疫的最终价值和第一要务。世界卫生组织提出“全民健康”理念和“健康城市”策略，落脚于健康社区，体现在以下方面：一是持续性地创造利于人们健康的环境；二是鼓励多方主体参与制定影响地方性健康的政策，减少不公平所造成的健康危害；三是通过问题分析、共识形成和社会行动等方式，强化个人和社区实现正向改变的能力；四是有能力及弹性地适应社区内不同主体的独特性和健康需求[7-8]。此外，应大力推进以健康为导向的社区教育和能力建设。开展系统化全民疫情防控知识和卫生安全教育，加强科普宣传，倡导全体公民摒弃食用野生动物的陋习和养成科学健康的饮食习惯，提倡文明的生活方式。加强对个体、家庭、社区两委和社区(家庭)医生等关于重大疫情安全事件的防控意识、应急处理能力、自救互救技能等的基本教育和培训，加强科普宣传，发放指导手册，将其作为常态化社区教育的内容。基于“参与式学习”行动模式，在专业力量支持下，鼓励以社区为主体，检视社区问题，研拟健康计划，付诸健康行动，共同营造健康社区。(4)依托智慧社区强化风险预警和精准服务功能。一是建立风险地图和社区预警机制。根据病理学和案例研究，摸清疫情的社会性和空间性引发机制，建立易感人群和易致病空间的特征识别系统；依托网格化管理平台、融媒体中心、云服务平台、大数据等信息技术和高时空精度的人口数据，建立社区社会空间数据库；形成城市疫情风险地图和人群暴露风险地图，为有效辨识潜在风险人群和风险点的分布与演变，以及面向重点社区开展针对性预警提示、制定差异化防控措施和精细化部署应急资源提供支撑。在特殊疫情时期，面向基层加大数据库使用的授权力度，特别要纳入个体、家庭的社会特征和时空间流动信息查询、追踪与更新功能，保障社区工作的及时联动响应，避免填写表格和统计数据的重复性工作。二是利用开源数据平台实现社区服务的精准化和个性化响应。例如，借助外卖、快递和生鲜速递等电商大数据分析，了解市民生活物资需求和保障状况；利用媒体大数据解读舆情态势，指导居民心理健康建设；利用线上扎针地图收集居民对防疫物资和日用品供应、违规营业场所和可疑人员等的举报信息。结合智慧社区建设，支持小区清洁、设备维护、安全监测、一键巡逻、逃生通道监控和疏散引导、无接触式物资递送、智能对讲、目标追踪、行为识别和联动指挥等功能，实现特殊状况下提前预警、零时响应和提供决策支持。同时，推动物业转型，从聚焦硬件维护，转向更加人性化、精准化的管家式服务。(5)整合社区多方力量，共建社区健康协同治理网络。建构基于社区的健康协同治理网络，是保障各项防疫措施能在地有效实施的重要前提，也是推动防疫工作顺利开展的力量源泉。应充分挖掘和整合社区多方力量，包括社区医院、卫生服务站、药店、学校，以及社会组织、社会工作者和志愿者等，充分发挥自下而上的社区自组织力量，建立社区自我管理、自我组织、互相支持、互相救助的机制，在平时实现有效组织，在非常时期发挥关键性支撑作用。首先，针对防疫工作的高传染性风险，应建立明确区分专业性防治和服务性支持的工作清单制度。专业性防治工作主要通过医疗卫生、心理服务、养老照护和病后康复等专业力量向基层下沉，实现线上平台问题收集、服务咨询与线下专业干预的全面结合。服务性支持工作则主要发动社区工作者、物业及社会组织等基层社会力量开展，如为易感或弱势群体提供物资取送、生活支持和信息传递等互助服务。由此，确保专业的人做专业的事，避免基层工作者受限于专业性和实际权限，可能带来病情耽误或交叉感染等继发性问题。组织两者的工作并非截然分开，很多时候需要互动配合，如老年人等群体在线上就医方面有障碍，需要社区工作者在线下提供指导。其次，加大社区工作者权益保障，构筑坚实可持续的基层防线。社区工作者是实践社区防疫规划和治理工作的最重要行动者，但长期以来他们的权益保障和技能提升相对滞后，很大程度上制约了实际行动的效力和效益。在疫情期间，应全面保障社区防控一线工作人员(社区工作者、物业人员、志愿者等)的基本防疫装备供给，建立轮岗轮休制度。有条件的地区，通过设立市区级防控专项资金，为他们提供营养健康和应急交通支出补助，以及购置防疫保险。对于参与防疫工作表现突出的物业企业，予以免税等支持性政策。更重要的是，在平时应加强对社区工作者、志愿者的防疫减灾能力培训。可借鉴美国、日本以及中国台湾地区培训当地居民组建“睦邻救援队”“志工队”“宣导队”“巡导队”等志愿团队的措施，通过规定课时的专业化技能培训和实务训练，形成在地健康宣导、防疫减灾的中坚力量，在灾害和重大事件发生时能快速组织起来，并采取自救互助响应行动[9]。再次，推进社区自助互助参与机制建设，增强专业化组织力度。针对当前社区规模普遍偏大、人员流动性高的特点，依托“楼门—小区—社区”搭建三道联防战线，在疫情过后作为“微治理”网络体系，进一步推进社区治理。多渠道动员和吸纳中青年志愿者特别是党员群体成为社区自救互助的有生力量。对于当前社区中占据较大比重的兴趣型社区社会组织，通过有效引导和专业培训，推动其在疫情防控中积极参与互助服务、专业支持等工作，实现向公益互助型社区社会组织的转型升级。积极引导专业社会组织对接社区需求，为老年人、残障人士等弱势群体提供疫情无障碍信息、生活必需品和常用药代购、居家康复和锻炼等支持，为染病或疑似症状患者提供心理疏导、社工支持等。此外，还可创新和推广社工非面对面干预方法及宣传平台。最后，良好有序、行动高效的社区治理网络离不开公开透明的信息传递。特别是在疫情冲击下，面对自媒体时代铺天盖地的信息传播，搭建有公信力的、统一的官方信息监测和传播平台，对于降低社会恐慌、减少不良效应的扩散与传播具有重要意义。此外，可建设社区健康学习平台，将社区健康营造和防疫减灾的相关理念、资讯、史料、课程、教材、风险地图、公共活动和安全预警等信息及时向社区广泛传递。

4结语

这次的病毒肺炎疫情危机，是危，更是机，有天灾因素，更需要对人治进行反思。希冀借助这次危机，让规划师重新关注并审视社区的意义和价值—不仅是居住邻里，生活便利性的载体，还是每个个体和家庭行动起来保障自我安全的最后一公里防线，是平衡个体自由和集体利益的试金石，是自助互助共渡难关的重要平台。这不仅对当下疫情防控作用重大，还是实现社会长治久安的重要保障，需要完善相关规划和长效治理机制并持续推进。

作者:刘佳燕 单位:清华大学建筑学院