突发公共卫生事件社区治理与空间管控

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[摘要]2020年春节前后病毒肺炎疫情突如其来，严重挑战着城乡社区的应对能力(特别是设施相对欠缺的乡村社区)，急需重新审视乡村社区治理与空间管控。文章以福建省龙海市N村为例，运用参与式调研和危机生命周期模型的分析方法，梳理疫情影响下的N村空间管控实践，提出了应对突发疫情的空间管控策略——构建“分区分级分类”的乡村社区空间防疫体系，形成“多部门联动”的乡村社区应急组织体系，优化乡村社区人居环境，营造社区健康空间，以期为提升我国乡村社区空间管控能力提供借鉴。

[关键词]危机生命周期模型；空间管控；社区治理；健康社区

1城乡规划参与公共健康治理的历史渊源

城乡规划与公共健康作为交叉的研究方向，通过城市空间资源的配置来对城乡居民健康进行空间主动式干预，国内外学者已对此进行了大量讨论[1]。针对病毒肺炎疫情的严峻形势，回顾与反思城乡规划干预公共健康的历程，有助于深刻理解社区空间治理对于社区居民健康的意义，为社区空间管控提供参考依据。健康是社区居民的本源需求，城乡规划干预公共健康由来已久，大致可分为共同萌芽阶段、分流发展阶段和整合完善三个阶段，不同阶段因不同历史背景而形成不同的特征(表1)。(1)城乡规划与公共健康的共同萌芽。该阶段主要是针对既有城市环境的卫生改良，保护公共健康。19世纪初开始，大量农村人口涌入城市，原有的城市住房、公共设施供应不足。长此以往，出现了平均居住条件差、过量粪便无法处理和饮用水受到污染等问题，导致传染病、寄生虫病盛行。当时疾病的“瘴气论”十分流行，即城市环境中散发的恶臭是致病的直接原因。(2)城乡规划与公共健康的分流发展。该阶段主要以预防医学来干预公共健康。19世纪70年代到20世纪中后期，疾病研究的新方法、新视角使公共健康干预呈现出专门化的趋势。19世纪70年代，“细菌理论”成为主流后，人们认为疾病的发生与病原体有关联，公共健康逐渐从一项社会性事务转向高度专业化的工作。20世纪30年代，当人们认识到无法控制所有病原体时，研究的重点又转向了疾病免疫，预防医学成为公共健康干预的主要方向，而城乡规划更加关注物质空间形态设计和经济社会发展问题，与公共健康的关联逐渐减弱。(3)城乡规划与公共健康的整合完善。该阶段形成以人为核心的系统健康思维，提倡通过设计健康的生活空间以营造积极生活方式。20世纪中后期开始，得益于战后社会经济条件的快速改善，西方国家居民的食物供给基本充足，但过量的食物摄入，使居民平均体重大幅上升，肥胖症变得常见。本质上，许多慢性病与人们生产生活方式及环境变化有关系。从美国等发达国家人群的健康状况看，影响人们健康问题的首要原因，已不再是低劣的卫生设施和城市工厂废弃物排放，而是由生产条件和生活环境变化等诱发的慢性疾病，如肥胖、高血压等慢性疾病问题较为严重。因此，城乡规划需要努力创造更为积极的环境，与公共健康相互整合，为建设更加健康的城市而努力。针对公共健康和公共安全，城乡规划应运用空间管控技术对人群空间行为进行引导和约束，以营造具有防疫能力的城乡空间[2]。

2乡村社区空间管控的公共安全与健康效应

《国家综合防灾减灾规划(2016—2020年)》的、“总体国家安全观”的提出及应急管理部的成立，彰显了我国对国家全面安全的重视[3]。对于自然灾害和事故灾难，卫健委主管公共卫生事件、公安部主管社会安全事件。空间规划部门应积极加入公共安全的组织架构中，以空间技术对灾害进行管控。譬如，对居民进行空间行为管控以抗击病毒肺炎。相较于城市社区，乡村社区具有人口属性单一、服务设施欠缺及政府管控较弱等特征。从空间上看，乡村社区单元建筑密度较低，对外交通较少，生态空间丰富，而城市社区建筑密度大、人口数量多、人员结构杂、交通路网密，乡村社区比城市社区更容易进行疫情防控[4]。但同时，城市社区管理较为规范、管控经验较为丰富，相对而言，乡村社区存在更多疫情危险点。因此，乡村社区的疫情防治极为严峻[5-6]。乡村社区空间管控是抗击疫情的重要空间途径[7]。从人居环境角度看，乡村社区空间管控主要是为了营造更适宜居民生产生活的人居环境，以促进居民锻炼、社会交往等[8]。从人员流动角度看，人员流动具有空间规律性，把握好乡村社区空间的人员流动规律并对空间进行分级分类分时的管理极为重要。从灾害防治角度看，乡村社区空间节点的布局直接影响社区对灾害的预防和治理能力，在灾害发生前，需提前了解灾害发生的作用机制，提前布局各类防灾设施；在灾害发生时，各类防灾设施要发挥应有的防护作用，便于管理者合理管控居民行为活动；在灾害发生后，需要对灾后救助进行空间引导。

3研究设计

3.1研究内容与对象。乡村社区相比于城市社区，财政投入的防控力量更为薄弱，急需利用有限的防控资源进行高效防疫。本文以福建省龙海市某乡村社区(N村)为例，对其病毒肺炎疫情进行实地踏勘和深度观察，结合危机管理的生命周期分析方法，梳理乡村社区应对突发疫情的空间过程和特征，厘清乡村社区应对突发疫情的行动方案，在此基础上总结并提出空间应对策略。N村位于福建省208省道、龙海市东部出海口，与厦门市隔湾相望。村庄约有5000人，村民主要从事农业生产和经商，部分村民旅居海外。虽然N村的防控资源有限，但是N村社会结构较为单纯，村庄基本全为一个姓氏的熟人社会，在防疫组织上存在一定优势。通过严格的空间管控，N村已排除险情2例，未发生人员感染，生产生活基本恢复正常。对N村的防疫空间过程和方案进行解析，可为乡村社区应对突发公共卫生事件提供借鉴。3.2分析框架。20世纪80年代以来，应急管理学者认识到：危机的发生和发展有其生命周期，危机管理也是一个循环过程，即灾害前的预防(Prevention)、灾害前的准备(Preparation)、灾害暴发时的应对(Response)、灾害结束后的恢复(Recovery)[9-10]。突发公共卫生事件属于应急管理的重要研究内容，研究利用应对灾害的PPRR模型(图1)，对突发疫情管控进行全过程实施分析，从空间上构建全面应急的分析框架，即“全过程—多层次”的空间管控逻辑。在PPRR模型中，预防重于治疗，2P(预防与准备)比2R(应对与恢复)更重要，这与空间规划学科遵循的原则不谋而合，规划师通过对城乡空间的研判，尝试设计出符合未来预期的空间环境，以期为城乡发展提供扎实的空间支撑[11]。针对疫情灾害，在设计防疫空间之前，需全面了解灾害的发生与发展机制，从灾害全过程开展合理的空间应对。3.3方法与数据来源。研究采用质性研究方法对龙海市N村抗击病毒肺炎疫情的实践进行分析(包括实地踏勘、参与式调研和部门资料分析)，结合应对疫情的PPRR分析框架梳理乡村社区抗击疫情的空间过程、特征及空间管控策略。具体方法包括：①参与式调研。以志愿者形式参与N村疫情防控工作，2020年1月24日～2月10日分三次对N村进行了调研，即疫情爆发前、疫情爆发时和疫情结束后。②深度访谈法。对疫情防控工作者进行深度访谈，理清N村对抗疫情的空间节点和空间过程管控，再实地踏勘各空间节点管控情况，以佐证和完善N村防疫的空间过程与特征。③部门资料整理分析。疫情期间，根据各类网络资料(各级政府和相关部门的抗击疫情工作文件)，对疫情资料进行整理分析，厘清N村抗击疫情的管控措施。

4N村应对病毒肺炎的空间管控思路与管控过程

4.1管控思路。(1)全过程空间关注，保障防疫效果。乡村社区空间防疫需对灾害进行全生命周期的关注，针对疫情爆发的时序，分灾前、灾时和灾后3个阶段进行应对：①灾前。参照PPRR模型，灾前对应疫情发生前的预防和准备阶段，需对灾害进行充分的风险研判。在此基础上进行防疫空间布局，指导各类防疫设施建设(主要包括防疫空间分区布局和防疫设施分类建设)，以备灾时之用。②灾时。灾时对应疫情爆发时的应对阶段，需根据各主体的防灾应急预案对居民行为进行引导和控制。各类防灾设施须对应不同灾害，发挥快速反应功能。同时，从综合防灾应急保障基础设施的抗灾能力出发，进行生命线工程规划及救灾疏散通道规划，提高整体抗灾能力。③灾后。灾后对应疫情结束后的恢复阶段，灾害过后各类防灾设施需要进行维护和有效管理，同时应总结有效的防灾经验，以备下次灾害发生时能快速应对。“灾前—灾时—灾后”全过程关注的空间防疫体系，能最大程度确保乡村社区人民生命健康和财产安全(图2)。(2)多层次空间管控，丰富防疫路径。不同层次的空间要素具有不同的管控重点，通过对村域、小组和建筑层面的空间管控分析，构建多层次的乡村社区空间管控体系。①在村域层面，构建“防疫空间分区—防疫空间节点—防疫空间设施”的系统布局，形成乡村社区防疫总体空间结构。②在小组层面，对各组的重要防疫节点进行管控并对防疫设施进行维护管理。在工程建设上，对防灾设施进行分类建设(包括应急保障基础设施和应急服务设施)，实现各类防灾设施综合利用。③在建筑层面，借助部门信息数据，各小组针对各村民的空间行为进行等级划分，根据居民是否经过疫情严重区域，以家庭居住的建筑为单位，将居民家庭分为有风险家庭和普通家庭。有风险家庭需居家隔离，观察期限制其外出；普通家庭进出村组需进行温度检测，空间行为不受限制(图3)。4.2管控过程。研究根据危机生命周期理论，将N村应对病毒肺炎疫情管控过程划分为预防、准备、应对和恢复4个阶段(图4)。(1)预防阶段。此阶段主要是让村民了解疫情的相关信息。N村的日常生产生活同平时一般，由村委会和村民共同组成乡村社区主体，组织村庄的生产、生活和生态空间。疫情发生前，N村在市卫健局、疾控中心和镇疾控站的指导下，通过印发传单，小队长讲解的方式，不定时对村民科普传染病防治与公共健康的相关知识。因此，关注空间管控的规划工作者，应全面评估乡村社区环境，审视乡村社区抵抗疫情和维持乡村正常运转的能力。(2)准备阶段。此阶段需要合理布局防疫空间和建设防疫设施，为灾害的发生提前做好预案。在已有的村庄规划建设的基础上，以村庄道路系统为基础，对主要交通节点进行分级分类，形成管控预案。规划技术人员布局建设乡村社区应急保障空间体系，包括应急保障基础设施和应急服务设施，以保证疫情时期各类设施空间管控作用得以发挥。(3)应对阶段。此阶段为了保证各类设施防疫功能的有效发挥，需从空间上对疫情形成有效阻隔。例如，村委会组织基层工作人员进行入户排查；对主要空间节点进行分级管控，严防外来输入感染，预防内生性感染；规划技术人员应用空间管控技术，配合村委会和镇政府等单位，为其提供空间设施使用和空间管控的专业信息，辅助决策者进行科学的空间管控。(4)恢复阶段。此阶段需要维护各类防疫设施，总结防疫经验。村委会组织基层力量对各项防疫设施进行检查和养护，并针对本次防疫的过程形成防疫经验总结。规划技术人员可运用专业技术，协助村委会和镇政府等单位对空间设施进行维护，并形成突发疫情下的空间设施使用与管理的经验，以备下次突发疫情时能快速应对。

5乡村社区应对突发疫情的空间管控策略

5.1构建“分区分级分类”乡村社区空间防疫体系。突发公共卫生事件防治是综合防灾的重要内容，研究参考综合防灾空间体系[12-13]，构建了“分区分级分类”的乡村社区空间防疫体系，包括空间分区、险情分级和设施分类(表2，图5)。(1)乡村社区防疫空间分区。根据乡村社区行政边界划定乡村社区防疫空间分区，明确防疫权责，便于空间事权统一管理。参考《城市综合防灾规划标准》(GB/T51327—2018)[14]，将乡村社区作为防疫主体，以村小组作为二级防疫分区。乡村社区防疫主体以村委会为核心，布置社区防疫指挥中心、社区防疫卫生室等相关设施。二级防疫分区以村小组为基本单元，小组长作为负责人，布置小组医疗点，根据疫情需要在主要交通节点和公共场所设置临时检查点等。(2)乡村社区防疫险情分级。乡村社区人员流动相对较小，在疫情突发的特殊时期，村委会和镇政府应向地级以上市政府申请相关数据的使用，包括手机信令、客运班次、火车班次和航空班次等数据，通过此类数据获取本社区居民的空间活动行为轨迹，进而识别出居民是否经过疫情严重地区。以家庭为单位(由于乡村社区多为单家独户，在空间上表现为建筑单体)，将居民家庭分为有接触风险和无接触风险两类。对有接触风险(经过疫情严重地区)的居民家庭实施居家隔离，并由小组长带领卫生员进行定期身体检查。(3)乡村社区防疫设施分类。完善防疫设施体系，可分为应急保障基础设施和应急服务设施。应急保障基础设施主要是供水和道路交通系统。在村庄建设规划的基础上，将乡村社区道路分为过村道路、村内主路和村内支路，并实施分级管控：过村道路的村庄出入口处实施一级管控，防止外来人员随意进入；村内主路实施二级管控，规范村内人员内部流动；村内支路实施三级管控，只针对有接触风险的居民家庭限制外出。对乡村社区供水实行日检测制度，防止二次传染。应急服务设施主要包括指挥、医疗、物资储备、避难场所和标识指引等系统。在村委办公地设置齐全的应急服务设施。在二级分区，可临时以小组长住所为指挥部和医疗点，在村小组其他位置设置物资储备、应急住所等设施。5.2形成“多部门联动”的乡村社区应急组织体系。城乡规划是一个综合性的学科，但在各专项规划中又不是绝对的专业，因此需要加强与专业部门的配合(为各专业部门提供有效的空间管控信息)，才能形成“多部门联动”的乡村社区有效应急空间体系(图6)。具体可分为规划设计引导防疫空间布局、设施建设支撑防疫规划实施和空间管控保障防疫措施三部分[15-16]。(1)规划设计引导防疫空间布局。病毒肺炎极具传染性，对人员空间行为的管控就显得极为重要。疫情防控部门针对疾病的预防和治疗已经具备基本的医学防控能力，规划建设部门在专业的物理隔离指导下，应全面评估乡村社区环境，包括其抵抗传染和保持日常运行的能力。在此基础上，合理布局各类防疫设施，主要有临时管控点等点状要素，内外交通等线状要素以及疫情分区等面状要素。通过各类要素的空间布置，达到灾时有效的空间管控效果。(2)设施建设支撑防疫规划实施。在防疫规划的建设中，应急保障基础设施和应急服务设施的建设需与应急管理部门沟通，以应急管理部门的专业技术指导各类防疫设施的建设。同时，为应急管理等相关部门提供各类防疫设施的空间信息支持，辅助专业部门进行空间管控的决策。(3)空间管控保障防疫措施见效。对各类防疫设施的有效管理，有助于防疫措施的落实。在各类防疫设施建成的基础上，与医疗卫生和应急管理部门协调防疫设施在疫情防控时期的权责。针对传染病暴发的威胁，将专业知识整合到预防和恢复的各个步骤，有效推进空间管控融入应急管理体系。5.3优化乡村社区人居环境，营造社区健康空间。传染性疾病严重危害乡村社区居民健康，乡村社区的人居环境在一定程度上会加剧病情的扩散。因此，加强乡村社区人居环境工程建设与提升有助于遏制传染病的传播。在人居环境建设工程方面，需完善乡村社区人居环境建设。例如，完善入村道路及村内道路的硬化并进行日常消杀；优化村庄医疗条件，在现有村委医疗室基础上增设小组医疗室；扩建便民服务中心、公共活动场地，以备平灾结合使用；优化标识系统，以备灾时指引清晰。在人居环境提升工程方面，需做好环卫设施的使用与管理工作。例如，利用环卫设施美化处理以及垃圾无害化处理，实现保护环境和美化景观的效果；公厕建设遵循相应建设标准和管理规范。

6结语

尽管公共卫生领域是抗击疫情的主战场，但病毒的产生和传播都与空间紧密联系，合理的空间管控有助于防控传染性疾病。本文通过对福建省龙海市N村应对病毒肺炎疫情实践的分析，提出构建乡村社区空间防疫体系、组织乡村社区防疫空间体系及优化乡村社区人居环境的应对突发疫情的空间管控策略。未来乡村社区应从规划建设管理全过程对各类空间要素进行整合，以应对各类突发性事件。

作者:高银宝 谭少华 曾献君 李立峰 杨林川