探求非公有制企业体制回归路径

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关键词：非公有制经济体制回归体制改革公平竞争

摘要：在我国的市场化改革过程中，经常遇到各种矛盾和问题，为了应对这些矛盾和保持社会稳定，我国政府出台了一系列的政策措施，其中，不乏向计划经济体制回归的因素，对非公有制经济的发展造成了不利的影响。本文站在促进非公有制经济发展的基础上，认为必须消除非公有制企业发展的体制性障碍，建立以经济手段、法律手段及必要的行政手段相结合的宏观调空体系，切实保护生产经营者和投资者的合法权益。

在我国的改革开放过程中，由于体制改革中遇到的困难和经济发展中遇到的各种问题，经常出现“一放就乱，一收就死”，为了解决矛盾和维持稳定，往往是采取一定的宏观调控手段来应急，我国政府在宏观调控中过分借助于政府的行政力量，以致改革进一步退一步，出现体制回归现象，从而影响改革进程和非公有制经济的发展。因此，我们应当坚持市场化的改革方向，及时调整和解决改革中出现的各种问题，使我国的非公有制经济持续、健康、稳定发展。

一、体制回归因素及其对非公有制经济发展的不利影响

行政垄断设置非公有制企业进入的障碍。改革开放以来，我国的市场化进程取得了巨大成就，但由于行政管理部门的利益所在，行政管理体制改革进展相对缓慢，尤其是市场准入方面的改革，行政部门搞“上有政策、下有对策”，非公有制企业面对重重壁垒，严重影响了非公有制经济的发展。主要表现在：政企不分，政府部门权大于法，制定限制非公有制企业进入的政策。一些行政管理部门不顾国家政策和法律的规定，为了保护本行业的既得利益，设立各种隐形门槛：许可审批过多，办证时间过长，费用成本较高；管理方式不当，程序不公开、信息不透明、暗箱操作等问题突出；出于行业既得利益保护等原因所制订的行业进入门槛过高，条件苛刻，政府职能部门利用各种优惠政策寻租，表面上给予非公有制企业各种优惠政策，实际上搞不公平竞争。

政府占用社会资源造成政府低成本扩张和民间资本收缩。虽然我国大多数地方政府债台高筑，但都在进行着大规模的城市建设和各种开发工程，特别是城市新区的大规模扩张。在土地、资金、外汇等改革步伐较慢的领域，各地方政府、行政管理部门，凭借着行政权力，不断扩张自己的势力。政府廉价征用土地，用极低的成本进行城市工程建设。这些领域本来是可以让民间资本进入的，但因为政府的廉价土地具有极强的竞争力，形成了非公有制企业进入的高门槛，行政垄断变成了自然垄断和市场垄断。利用政府权力动用信贷资源，造成了政府投资的扩张和对民间资本投资的抑制。政府以国家信用作保证，占有大量金融资源，使非公有制企业无法获得必要的资金，失去了投资机会。占用外汇资源，挤占民间投资。大力吸引外资政策，导致外资高回报，而民间资本不能充分利用实际上提高了资金成本，降低了投资收益率。

融资体系中的金融资源配置扭曲。我国的非公有制经济发展在工业、农业领域都取得了巨大成就，但在金融领域，坚冰难破，一方面是非公有制企业难以从国有部门获得融资，另一方面非公有制企业不能办金融企业。这就造成了大量民间资本闲置、非公有制企业得不到所需资金的现状，形成了金融资源配置的扭曲。金融体制改革中的体制回归，主要表现在：金融资源国有化。我国金融资产80%集中于国有独资商业银行，而且还不断发生非国有金融部门的资源向国有金融部门集中的趋势，新办银行中，民营银行迟迟不能出台，而政府组建的银行很容易就得到批准。我国目前仅有一家真正的民营银行即民生银行，是由民间资本控股的。以政府为主的中小企业融资担保体系，使融资担保体系缺乏持续发展的动力。现在，我国的融资担保机构是政府作为支持中小企业发展的一项措施来抓，民间担保公司的发展受到一定的限制，政府担保机构大多以政府为主，财政投资，主要资金来源是政府投资、国有资本金收益、企业和社会成员入股、国内外机构和社会团体投资等。这种融资方式并不具有持久性，政府出资的担保公司的资金是有限的，而且，这种运作方式的无效性（无人愿意为担保公司的资金负责），更容易导致金融资源的枯竭，担保公司为中小企业承担了一时的风险，一旦无法继续维持，中小企业的发展也就回到了原地。这样，不利于非公有制企业的稳定、持续发展。

二、加快非公有制经济发展的政策建议

改革行政审批制度，完善市场准入行政垄断和行政行为是导致非公有制企业不能进入的主要因素，因此，保护非公有制企业快速发展，就要求转变政府职能，实行政企分开，大幅度减少行政审批，规范审批程序，实现科学的市场准入制度。

对涉及国家利益和公共安全的行业实行专营，如公共安全、公共邮政、公共卫生、公共交通、公共教育、军工等。所谓禁令性管制，是政府宣布企业不能做什么，对那些环境污染大、安全隐患多、危及公众安全的项目禁令，严禁企业进入。对不需要实行专营的公益事业，如基础设施、城市建设、电力生产等，都应该取消行政垄断，让非公有资本进入，由企业自主判断投资风险、项目收益。

对自然垄断行业进行相应改革，采取不同的规制措施，限制或鼓励非公有资本进入这些行业。对于目前属于成本高、规模生产效益高的自然垄断行业，可以放开经营权，实行社会性管制。所谓社会性管制就是指政府从国家安全公众利益的角度出发，对环境保护、自然资源利用、公众安全等方面提出强制性要求，并实行管制。对一些确实存在着自然垄断因素，不适宜于放开经营权的行业，可以采取垄断经营权的同时吸收民间资本入股。对一些借自然垄断之名行政垄断之实的行业，如电力、铁路、电信、航空等，采取相应措施，打破垄断。因此，监督的重点是接口规则。

对竞争性行业建立科学的市场准入制度。为了保证企业之间公平竞争，维护广大公众的利益，必须建立和完善科学的市场准入制度。严格按国家和各地方政府空间布局规划要求执行市场准入标准，以保证国家生产力布局的科学合理和整体协调及城市规划井然有序；严格按行业准入的技术标准执行，如环保标准、安全生产标准、能耗水耗标准、产品技术质量标准等，并通过强有力的监督和处罚措施来保证这些标准的实施，保证产品质量、服务质量，并防止企业恶性竞争和低水平重复建设，以保证公众利益和消费者利益；严格资源利用许可的具体条件和标准，保护生态环境和保证资源永续利用。

三、推进财税、土地、金融制度市场化改革

加快财税制度改革，减少国债的发行，不再扩大财政赤字规模，从而减少对总需求尤其是投资需求的扩张效应，优化税收制度和支出结构，使税收制度和财政支出不对微观经济主体的行为选择产生不良影响，控制因财政支出过多对非公有制企业投资的挤出效应。调整国债资金与财政资金的支出方向，财政资金用于提供更多、更好地提供公共产品，逐步退出一般营利性和一般竞争性投资领域，突出财政资金的投资重点，提高财政资金的使用效益。同时，对有利于技术升级和优化部门结构的高新技术产业、新兴主导产业以及对于社会总体发展需要的公共产品和部分准公共产品中形成瓶颈制约的基础设施项目，如港口、铁路、资源勘探等及依靠地方财政难以解决的项目继续提供支持；加大对发展科教文卫的投入力度；在保护生态环境和国土整治方面，国家财政也应该相应增加投入。从单纯依靠有限国债资金形成直接投资到转向致力于放大财政投资的乘数效应，通过部分国债资金开展政策性融资、运用财政贴息、财政参股、财政担保、项目融资等多种途径吸纳和带动民间资本参与公共事业和基础设施建设，吸纳民间资本进入原来的国有部门，扩大非公有制经济的发展空间。

加快金融体制改革，要在加强监管的同时，适当放开民办金融。现有“非法”存在的金融机构和金融形式合法化，如已有的民间金融会、私人钱庄、企业间相互融资等形式，获得合法地位，纳入银监会的监管范围。成立股份制、股份合作制的民营银行，吸收社会资本进入金融领域。要进一步实行利率市场化改革，让非公有制企业能从国有金融机构获得贷款，让民营金融机构可以以更高的利率获得存款。近些年来，我国的民间资本迅速成长，因此，适应民间资本多样化的投资需要，应当建立多样化的投资渠道，引导民间资金分流，实现金融资源合理配置，促进非公有制经济发展，同时也解决了民营金融机构筹资难的问题。尽快建立贷款担保抵押制度和存款保险制度,使非公有制企业能获得融资保障。在国有融资担保体系遇到资金困难的情况下，应鼓励非公有资本进入这一领域，对已有的民间担保机构要加强监管，尽快将其纳入制度化、法制化的管理轨道。

加快土地制度改革，实行土地资源的有偿使用制度和招投标制度。土地资源的有偿使用制度和招投标制度，可以保证公有制企业与非公有制企业处于公平的竞争条件下，有比较公平、合理的成本费用，相应减少政府的低成本扩张和对土地资源的浪费。让有限的土地资源用于效益最好的项目和企业。

四、建立以经济、法律等手段相结合的宏观调控体系

在市场化的改革过程中，之所以出现各种体制回归现象，一部分原因是改革过程中确实存在着巨大的风险，不采取有效措施，会使改革前功尽弃；另一方面，是因为一些利益集团的存在，利用手中的权利，趁机设置行政障碍，捞取个人利益和小团体利益。所以，建立健全宏观调控体系，切实做到“微观上该放的一定要放开，宏观上该管的一定要管住”，保持国家对社会经济发展的积极引导和有效调控。具体说来，一是要加快行政管理体制改革，实现政企分离，转变政府职能，消除部门利益、地方利益、官僚利益对非公有制经济的冲击。二要真正实现从审批制向核准制过渡，着力降低市场准入成本。核准制的主要内容是从社会和经济公共管理的角度审核企业的投资项目，主要内容在于“维护经济安全，合理开发利用资源、保护生态环境，优化重大布局，保障公共利益，防止垄断出现。”而不再是代替投资者对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案进行审核。三是要提高政府管理水平和办事效率，特别要打破行政分割局面，建立起对行政管理部门的监督机制。四是建立一个对非公有制企业归口管理和服务的机构，加强对非公有制企业的服务和维权，通过这个机构，建立非公有制企业与政府沟通和对话的机制，充分反映非公有制经济发展的要求，促进非公有制经济快速发展。

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