国企内部控制环境不佳原因透析

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摘要：内部控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策和程序效率发生影响的各种因素，它反映了股东、董事会、经理层和其他人员对内部控制的态度、认识和行动。现时我国国有企业的内部控制环境存在许多问题，影响整个内部控制制度的建立和实施。内部控制环境不佳的原因是多方面的，有认识的、措施的，有内部的、外部的，有历史的、现实的，本文试从深层次上进行三方面的探析，以寻求优化内部控制环境的措施。

关键词：国有企业；内部控制环境；原因探析

内部控制环境是指对建立、加强或削弱特定政策和程序效率发生影响的各种因素，它反映了股东、董事会、经理层和其他人员对内部控制的态度、认识和行动。我国企业内部控制环境因素包括：公司治理结构、管理哲学与经营风格、组织结构、董事会、经营者素质和职业道德、企业文化、权责分配体系和信息系统。

内部控制环境规定企业的纪律与架构，影响经营管理目标的制定，塑造企业文化氛围并影响职工的控制意识，是其他内部控制要素的基础。

一、国企内部控制环境不佳的表现

现时我国国有企业的内部控制环境存在许多问题，影响整个内部控制制度的建立和实施。主要表现在以下三方面。

（一）公司治理结构不完善，运作不规范

公司治理结构是内部控制环境的最高层次，它的完善是公司内部控制环境坚实的基础。目前我国大多数国有企业的公司治理结构仍不尽如人意，公司章程照抄《公司法》，缺乏实际指导意义。董事会、监事会、经理层的职责分工和议事规则不清晰，职能严重交叉或重合，董事会的战略决策职能下移，而经营层的日常经营权被董事会行使，监事会职能弱化。各机构运作机制不规范，许多企业以“一会代三会”，有的甚至以传阅签字代替开会，严重混淆了各机构的职能和责任。

（二）管理层和员工整体素质不高，激励和约束机制缺乏

我国企业管理人员的选择和任用机制还是以政府选派为导向，没有形成成熟的职业经理人市场，政府人员和企业人员混用，企业经营者的素质尤其是专业素质得不到保证。企业经营者享有的权利远远大于所承担的责任，激励机制和约束机制比较弱，经营者缺乏自我提高的动力和压力，更缺乏自我管理的意识。企业用工制度还存在新的“铁饭碗”问题，“进出口”不畅，职工队伍素质停滞不前。

（三）企业文化建设滞后

大部分企业对企业文化的认识不到位，措施不得力，没有形成具有本企业特征的基本信念、价值观念、道德规范、人文环境以及与此相适应的思维方式和行为方式。企业没有无形的向上力量，没有凝聚力，一些消极落后甚至腐朽的文化影响企业的发展方向。

二、国企内部控制环境不佳的原因分析

内部控制环境不佳的原因是多方面的，有认识的、措施的，有内部的、外部的，有历史的、现实的，这里试从深层次上进行三方面的探析：

（一）体制惯性的影响

我国的大部分国有企业，是从原计划经济体制下经过逐步改革而过来的，不同程度地存在行政管理的痕迹，即使是近年新成立的国有企业也难免受到感染。行政管理最大的特点是命令与执行。企业是政府的附属物，企业行为是政府职能的延伸，政府包办企业的一切事务，包括人财物、产供销等各个方面，企业没有任何的自主权力和责任。严格地说，这种体制不存在真正意义上的企业管理，更不存在内部控制的意识和手段，企业的各个职能部门和人员所要做的，就是按照分工严格地执行政府部门制定的经济政策和上级的指示，不需要也不可能发挥自己的主观能动性。从动因上看，政治目标是人们的首要追求，企业的目标是全面完成政府交给的任务，职工的目标是为政治目标而工作，对经济利益的追求还不能对企业行为构成影响甚至不能表现出来。这种情况下，还没有产生内部控制制度的可能和需要，也谈不上内部控制的环境问题。实行经济体制改革后，特别是建立社会主义市场经济体制后，企业逐步成为市场的主体，企业和职工在失去政府控制的同时也失去了对政府的信赖，对经济利益目标的追求逐步深入经济领域各个方面包括企业活动的各个环节。只有建立一种合理的控制制度，才能保证企业经营活动的健康有效和保护各个利益相关人的权益不受损害。但是，由于人们对内部控制的认识不足，以及对过去企业管理方式的依恋，企业管理者还希望以行政命令的办法管理企业，即使制定了各个方面的规章制度，也只希望管住别人，而对自己则不愿意受到约束，经常以各种特殊理由绕开制度行事。尤其是有的法定代表人，认为自己权力无限，可以“一切唯自己意志是从”，以单纯的热情或武断代替科学、规范、民主的决策，忽视全面、严谨的控制和管理，市场观念和风险意识非常薄弱。政府有关部门不能直接干预企业了，但仍习惯于以加强外部监督的办法解决企业内部监督不力的问题，结果形成政府的措施与企业的对策进行力量对比。最终，企业行为的不规范问题日益突出，内部管理缺陷和漏洞很多，舞弊现象屡见不鲜，这是影响国有企业内部控制环境不佳的首要原因。

（二）外在环境的影响

除内部因素的决定外，外在的环境条件也对企业内控环境构成重要影响，因为企业必须存在于一定环境中而且不可能不受其影响。主要包括：

1.法律制度。我国市场经济的法律制度正在逐步健全和完善的过程中，以《公司法》为主体的企业组织法律制度还有不完善和不合理的地方，市场秩序法律制度执法效力不强，法律对内部控制制度的要求没有国外那么严格，企业存在违法经营、制造虚假信息、侵犯出资人债权人利益的条件，对合法经营者的保护和违法者的打击力度都不够。

2.市场环境。我国的市场体系还不够充分、发达、有效，资本和劳动力的流动还受到体制的制约，各个行业获利水平悬殊，政府宏观调控有待加强，特别是一些重要的领域市场化滞后，存在不同程度的垄断和不规范操作，影响到其它领域的公平竞争，企业存在以不正当手段追求不正当利益的主观动因。

3.国有企业管理体制。十六大制定的“管资产、管事、管人”相结合的国有资产监督管理体制还需要进一步落实和完善。在资产方面，国有资本预算制度和国有资产收益分配制度还未建立，经营者“不负责”和“负不了责”。在管事方面，政府部门对企业具体事务的不适当干预，一定程度上抑制了企业经营者的进取精神和风险意识。尤其是对企业经营者的选择任用机制，远不适应日益国际化的市场竞争形势。这些外在环境的影响，使得企业经营者产生不正确的认识，一是内部控制制度解决不了外部的问题，反而会捆住自己的手脚，把日常工作的主要精力放在跑关系、摆平矛盾上；二是内部的问题，也可以用“人治”的办法解决，制度不如指示来得快、来得直接，这对建立和实施企业内部控制制度是十分不利的。

（三）传统文化的影响

我国有几千年的文化传统，与西方不同的文化背景深刻地影响着人们的思想和行为，包括企业经营者和员工对内部控制的看法和态度。按照季羡林先生的看法，东方文化的特点是综合，西方文化的特点是分析，东方人追求权力的高度统一，即合二而一，西方人则崇尚权力划分和制衡，是一分为二。所以，我们在权力的安排上强调“谁大、谁小、谁说了算”，而西方国家则设法明确“谁管什么、谁牵制谁”。所以，虽然我们照搬了西方公司的治理模式，公司治理结构建立起来了，但在实践中还要强调机构的大小和人员排位的前后，明确“谁是企业一把手”、“谁领导谁”，这种思维与按职能分权制衡的现代文化模式是格格不入的，也非常不利于企业内部控制制度的建立和执行。此外，还有一些传统文化理念，也会影响内部控制环境：

1.权距。封建的“尊君”思想，使我们对权力的接受和认可程度远远大于西方，权力代表一切，有时甚至漠视法律法规。

2.中庸。中国文化的贵和尚中（贵和谐、尚中道），轻视竞争，轻视创新，轻视个人欲望的表达和才能的发挥。

3.求稳。中国传统文化中，具有重实际求稳定的农业文化心态，对不明朗因素反应较为敏感。设想万事平稳，对可能存在的风险认识不足，也缺乏必要的规避和化解准备。

4.温情。中国人的伦理观，表现在社会生活中十分重视亲属、朋友、同学、同乡等人情关系，破坏了现代的是非判断标准，在企业管理中也试图以各种非组织关系代替科学的控制制度。要知道，文化对人们行为的影响往往更深刻、更长远、更不易克服。

三、优化国企内部控制环境的思路

根据我国国有企业内部控制环境现状，以建立健全有效的企业内部控制制度体系为目标，笔者提出优化我国企业内部控制制度的思路如下：

第一，深化国有企业体制改革。按照委托和分权制衡的原理，依据《公司法》要求，建立分工明确、运转协调、有效制衡的公司治理结构，实行权责明确、管理科学、激励与约束相结合的内部管理制度，实现各机构和人员权力与责任平衡、利益与贡献对等。

第二，优化市场外部环境。政府要加强市场体系建设，在更大范围和程度上实现企业参与的充分、公平、合理的竞争，强化宏观调控和市场秩序的管理，继续探索创新国有资产监督管理的有效途径。

第三，提高人的素质。树立“以人为本”的思想，提高管理层和员工的素质，用现代经营管理理念武装职工队伍，培养管理者诚实依法经营和职工忠诚于企业，使他们能准确地理解、掌握和执行本企业的内部控制制度。

第四，建立现代企业优秀文化。创建适应不同企业特点的企业价值观，形成良好的企业文化氛围，提高职工的职业道德水准和规范意识，大家沟通协调，关系融洽，实现企业经营的最终目标。