事业单位内部控制制度的完善综述

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［摘要］我国事业单位内部控制制度存在多方面的问题，导致这些问题发生的原因包括领导不重视、内控环境恶劣、缺乏必要的分工和授权等。本文认为，完善事业单位的内部控制制度应在遵循成本与效益原则、全面性原则、重要性等原则的前提下，从明确产权关系、优化内控环境、加强监管等方面入手。

［关键词］事业单位；内部控制制度；内部舞弊

内部控制制度是指由单位的管理层和基层员工共同实施并遵守的，应用于企业整个经营过程，为防范企业经营管理风险、实现企业基本目标提供合理保证的一系列规章制度。内部控制制度对于保障组织机构的正常运行具有至关重要的作用，“得控则强，失控则弱，无控则乱”，完善有效的内部控制制度，是组织机构高效运行的基础。但长期以来，社会关注的焦点往往集中在企业内部控制制度的完善上，而忽视了事业单位内部控制制度的建设。事业单位的净资产一般归国家所有，如果内部控制制度不完善，无法防范组织机构中的内部人员舞弊问题，则势必会对国有资产造成巨大损失。

1事业单位内部控制制度存在的缺陷分析

同企业相比，我国事业单位的内部控制制度无论是在设置的系统性方面还是在执行的力度方面都存在较大的差距；同政府机关相比，我国事业单位缺乏强有力的监控体系，因此近几年我国事业单位成为贪污腐败的重发区。要扭转这一局面，必须加强我国事业单位的内部控制制度建设，我国事业单位内部控制制度存在的缺陷主要表现在以下几个方面：

（1）单位领导内控意识薄弱。我国许多事业单位特别是小型事业单位，往往并没有成文的内部控制制度规范，单位主管人员内部控制意识薄弱，在主观上认为内部控制制度仅是在企业实施的一种管理制度，一些单位领导甚至不知道内部控制制度为何物。事业单位也很难形成类似于企业的多方制衡的法人治理结构，因此不少事业单位在管理体制上还是采取领导“一言堂”的管理体制，对主管领导的管理权限缺乏必要的限制和监督，一旦主管领导的工作思路、作风出现问题，会直接导致整个单位出现问题。

（2）具体业务工作缺乏必要的分工和授权。分工和授权是内部控制制度的基础，在其他内控措施不到位的情况下，仅靠严格的分工和授权也可以将多数可能发生的错误或舞弊在事件发生的初期进行处理。但在多起由审计部门发现的事业单位舞弊案例中，一个共同的特点就是这些涉及舞弊的部门在具体工作中，特别是在现金、银行存款、贵重物品的业务处理上缺乏必要的分工和授权。出纳人员兼会计，资产保管人员兼记录的现象比较常见，事业单位的内部监督职能已无法发挥应有的作用，这些缺乏分权的关键岗位的经办人员可以轻易地挪用、贪污单位的资产。国家自然科学基金发生的2．2亿元舞弊案，就是由于缺乏必要的职务分工而造成的，如果基金会严格执行出纳和会计人员的分权制，那么这起长达8年之久的舞弊完全可以避免。

（3）没有完善的内部控制制度体系。严密的内部控制制度是贯彻组织目标，防止以及应对组织在运行过程中出现错误、例外事项的保障。我国事业单位内部控制制度建设普遍不成体系，内控的关键环节或关键活动缺失，起不到保障的作用。在外部人员对一些事业单位进行审计时，相关部门甚至拿不出完整的内控规范。2010年财政部颁布了《企业内部控制规范》和与之相配套的《企业内部控制应用指引》，在企业中建立起与国际规范接轨的内部控制体系，而我国事业单位由于机构复杂，国际上没有与之相对应的组织机构，没有先进的内控经验可以借鉴，至今尚未建立起事业单位的内部控制制度体系。

2完善我国事业单位内部控制制度的政策建议

（1）以事业单位改革为契机，明确事业单位的产权关系。明晰的产权关系是建立现代管理制度的基础，基于产权关系而产生的制衡关系也是提高管理效率的最为有效的途径。我国事业单位种类众多，数量上则是国家机关的数十倍之多，为解决我国事业单位存在的诸多问题，近几年我国正逐步加大对事业单位的改革力度，2010年也是我国事业单位改革的关键年。完善事业单位内部控制制度应当符合我国事业单位改革的方向，在对事业单位分类的基础上对事业单位的相关资产进行确权，明晰资产的所有权、使用权的归属对象，以明确资产的增值保值责任。对于符合企业特征的事业单位，应当按照新颁布的《企业内部控制规范》的相关规定，建立符合自身特点的内部控制制度。

（2）优化事业单位的内部控制环境。新颁布的《企业内部控制基本规范》将内部环境定义为企业建立与实施内部控制的基础。内部控制环境的核心内容是内部管理人员对内部控制制度的态度，是内部控制制度的精神层面。优化事业单位的内部控制环境可以参照《基本规范》的内容并结合事业单位的特点从以下几个方面入手：①加强对单位内部人员的培训，使他们认识到内部控制制度的重要性，增加执行内部控制制度的主动性；②加强事业单位的文化建设，形成符合自身特色的经营文化，从而增加单位的凝聚力以及从业人员在精神层面的满足度；③制定符合事业单位特征的人力资源政策。

（3）强化对单位内部控制制度执行情况的监督和考核。内部控制制度在执行过程中，不可避免地会发生各种疏漏或新生事项，因此事业单位应当对已经运行的内部控制制度定期或不定期地进行监督和考核，评价内部控制的有效性及其实施的效率、效果，反馈执行者在执行过程中发现的问题以及修正建议，以对内部控制制度进行持续的修正和完善。另外，可以参照企业的做法，在事业单位内部建立内部控制内审机制和风险评估机制。开展内部控制审计的目的是保证单位的业务活动能够按照组织预定的目标和方式，在有效的控制下规范运作。通过内部控制的审计、监督，纠正和处理执行过程中出现的偏差和错误，使内部控制的执行可以更加符合制度设立的初衷。将内部控制制度执行情况的监督和考核结果与单位最初设定的目标进行对比，严格奖惩机制，对不按要求执行内部控制制度的人员给予适当的处罚，从而增加内控对从业人员的约束力。

（4）加强政府审计的力度。同企业相比，我国事业单位中的绝大多数资产都归国家所有，部分事业单位还履行着政府职能。由于内部审计存在的固有缺陷，对这些事业单位并不能仅靠内部审计部门进行控制。而且对事业单位强制性的民间审计，因此对事业单位必须加强政府审计监督的力度。政府审计具有较强的独立性和权威性，应该构成各类事业单位的外部监控主体，在政府审计力量不足时也可借用社会审计力量完成对事业单位的外部监控。3完善事业单位内部控制制度应遵循的原则《企业内部控制基本规范》第四条规定：企业建立与实施内部控制应遵循全面性原则、重要性原则、制衡性原则、适应性原则和成本效益原则。结合事业单位的特点并参照以上5项原则，本文认为我国事业单位在完善自身内部控制制度时应遵循以下几项原则：

（1）合法性原则。完善事业单位内部控制制度首先要合法，我国的《会计法》对单位财务人员的岗位设置、岗位分工都有严格的规定，事业单位应当按此规定规范单位的财务工作，切实做到不相容岗位相分离。除此之外，事业单位在建立本单位的内部控制时，还要全面考虑本单位上级主管部门的特定要求以及行业规范。例如，事业单位中的公立医院在建立本单位的内部控制规范制度时，要考虑我国卫生部门、药监部门、社保部门对医疗机构的特殊要求。

（2）成本效益原则。严密的内部控制制度，可以有效地防止错误或舞弊的发生，但建立内部控制制度是需要付出一定的成本的。内部控制制度要求组织设立岗位分工制度，可能会增加单位的用工成本，另外内部控制制度也很可能使管理复杂化，从而增加企业的管理成本。因此完善内部控制制度要遵循成本效益原则，其成本不能超过错误或舞弊可能造成的损失和浪费，否则对单位来说将是得不偿失。因此我国事业单位在完善自身的内部控制制度时，应找到成本与效益的平衡点，切不可不计代价地对内部控制制度进行完善。

（3）全面性原则。事业单位在完善内部控制制度时，应注意使内部控制制度覆盖从单位负责人到具体经办人员的所有从业人员，并贯穿从管理决策到决策执行、反馈、监督的各个业务流程。全面性原则从空间上要求事业单位内部控制制度的设置要避免“木桶”效应，不能留下内控的死角，从而使单位的每一项业务的运行都处在制度的规范之下，最大限度地减少人为主观因素的干扰。

主要参考文献

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［2］陈颖珞.浅谈行政事业单位内控制度存在的问题和策略［J］.中国乡镇企业会计，2009（8）.

［3］潘琰.内部控制［M］.北京：高等教育出版社，2008.

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