旅游区域协调发展税收政策引导

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旅游产业作为服务业中有较大增长空间的新兴产业，在我国“十二五”时期经济发展方式转变中占有重要地位。世界旅游组织预测，中国将在2015年成为世界第一大旅游接待国、第四大旅游客源国和世界上最大的国内旅游市场。尽管我国旅游产业目前的发展势头良好，但由于服务业本身构成复杂、性质差异、目标多元等，其整体发展仍面临一些较为突出的问题，其中之一就是旅游产业区域发展不平衡。本文认为，税收政策对于这一问题的解决具有重要的导向作用。

一、我国旅游产业区域之间税收、利润及主要经济指标的对比分析

目前，我国旅游产业发展的基本特征之一是东、中、西部地区之间发展不平衡。数据分析表明（见表1），相对于GDP、固定资产投资、税收等主要经济指标占全国（或东、中、西部地区合计）的比例，东部地区旅游产业上交税金占全国的比例偏低，而中部、西部地区旅游产业的从业人员和企业数对这些区域的社会发展有着较高的贡献率。从旅游产业指标与全国主要经济指标的对比中可以看出，在旅游产业的发展中，东部地区仍占有明显的优势地位，而中部、西部地区的发展相对较慢，表现为固定资产原值占全国的比例不高以及营业收入占全国的比例较低。要改善我国旅游产业发展的整体环境，必须制定区域内部和区域之间协调发展的总体战略。促进西部旅游产业发展是西部大开发战略的重要内容，但在具体开发过程中，西部不同省份之间旅游产业发展不协调、不平衡的问题较为突出，主要表现在争资源、争项目、争客源以及竞相出台优惠政策等方面，导致税收优惠政策没有发挥出应有的作用，带动旅游产业发展的效果也不明显。因此，虽然经过了十多年的旅游开发，西部地区旅游产业并没有出现质量的大幅提升，反而是东部地区依靠其经济社会发展的总体实力及区位优势，旅游产业取得了较快发展。

二、东、中、西部地区旅游产业内部构成及其税收、利润结构分析

在东、中、西部地区旅游产业发展中，产业内部结构仍存在一些问题。数据分析表明（见表2），在旅游产业的四大组成部分中，旅行社所起的作用并不如人们想象的那样突出。现代旅游经济学通常把旅行社作为评价旅游产业发展的重要标尺，认为旅行社是旅游产业发展的龙头，它对于其他三个组成部分具有明显的带动作用。但是，数据分析的结果不能从税金或利润的角度解释旅行社的重要性，甚至其在固定资产价值、营业收入总量及从业人员和企业数等指标上，都没有明显的优势可言。相反，星级酒店对旅游产业的贡献率较高，在促进旅游经济发展中发挥了重要的支撑作用。在对旅游产业的整体贡献中，星级饭店在营业收入、税金、从业人员指标中占有较大比例，旅游景区在利润指标方面较为突出，而旅行社只在企业数这一指标中占有一定优势，但由于在从业人员方面并不占优势，其对社会发展的贡献率不是很高。从对旅游产业发展区域内部结构的进一步分析中可以看出，中部和西部地区的旅游企业利润多数为负，但税收负担并没有相应地减少。这就形成了一个经营怪圈：中部、西部地区的旅游产业在亏损经营中向政府交纳税金；换言之，中部、西部地区的旅游投资整体上并没有形成具有竞争力和真正盈利能力的经营性优势，制约了这些区域旅游产业的纵深发展。首先，在税收政策上，西部大开发战略提出之后，各种相关的税收优惠政策并没有从根本上改变西部地区旅游产业发展滞后的局面。其次，西部旅游产业发展的整体环境并不理想，旅游企业的盈利能力较弱。与东部地区相比，西部地区旅游企业亏损经营较多，旅行社和旅游景区的经营状况需要从总体上得到改善。数据分析结果表明，在构成旅游消费的“食、住、行、游、购、娱”中，“食”和“住”已成为旅游产业的主要税收来源。这既说明我国旅游产业对于住宿和餐饮业有一定的依存性，在这些方面旅游产业整体及不同区域均有一定的竞争能力，也说明我国旅游产业尚未进入高水平的发展阶段，旅游消费向高层次尤其是向精神层面消费发展的力度不够。营业收入是利润和税收的重要基础，而利润又是税收可持续增长的基本前提。中部和西部地区的旅游产业由于在“食”和“住”两个重要方面不如东部地区有优势，其在利润获取方面存在一定的劣势，但其需要交纳的税收总量并不会减少。此外，景区的门票收入也是一个非常重要的收入来源，西部地区与东部、中部地区相比，只在旅游景区这个指标上利润和税收保持了一致的发展方向。

三、基于旅游产业区域对比和结构分析的税收政策导向

旅游产业区域协调发展的税收政策导向，应当在统一的发展战略与思路下，对该产业中各个组成部分的主要功能做出明确区分，以增加旅游产业总量及税收总量为基本前提，进而在征税与免税政策的制定方面求得区域之间的平衡。

（一）制定促进西部地区旅游企业健康发展的税收政策在旅游产业的四个主要组成部分中，鉴于东、中、西部地区的经济、社会、文化发展并不平衡，不同类型旅游企业的盈利能力差异较大，应对税收政策做出适当调整。例如，对于中部、西部地区存在严重经营性亏损的旅游企业，应在税收政策上做出一定的减免，使这些企业获得一定的发展空间。另外，旅游经营涉及的税种是否可以减少、经营性的税率可否在现有基础之上有所降低，这些都是需要深入研究的。从旅游产业对区域经济和社会发展的整体带动作用来看，旅游企业的经营活动能够解决就业问题和文化发展问题，有利于关联行业的发展。旅游税收政策不仅要考虑对旅游经营与管理可能的影响，还要考虑对其他关联产业的综合性影响。

（二）制定扶持和发展新型旅游形式和旅游项目的税收政策旅游产业发展对于地区基本建设和其他服务产业都会有所带动。在平衡地区之间的税收差距方面，应当从税收政策上鼓励将新型旅游项目和旅游技术应用于中部、西部地区的旅游开发中。要控制影响西部地区旅游发展的重复性项目建设，把引进外资创办旅游项目的投资机会与投资规模适度地向中部和西部地区倾斜，抑制旅游娱乐项目在东部地区的过度发展，尤其是对一些含有文化输出性质的由外资创办的文化娱乐项目应采取一定的限制性经营安排。在税收政策上，应鼓励民族文化旅游、科学探索旅游、学习实践旅游、节庆和赛事旅游的发展，可以考虑在项目设置上借鉴发达国家开发落后地区的旅游发展经验，把一些具有娱乐、博彩性质的旅游项目放在西部地区，放宽该类项目的经营形式和经营范围，丰富其经营内容，并实行无税化管理。

（三）制定保护与开发、监管与激励相结合的税收政策在以税收政策为主的政策组合方面，西部大开发中各省已具有了一些成功的经验。例如，在西部大开发初期，甘肃省对其境内的纪念馆、博物馆和科技馆等举办文化活动的第一道门票收入免征营业税，同时对生态建设、特色旅游等领域的重点项目提供信贷支持；青海省按照“谁开发、谁投资、谁保护、谁受益”的原则，鼓励、吸引各类经济成分特别是民营企业投资旅游开发、兴办旅游项目、参股旅游企业，实现投资主体多元化。但从总体上看，与西部地区旅游发展应有的税收政策空间相比，这些改革的步伐与力度并不是很大，税收减免也没有体现出对旅游发展应坚持的正确路径的导向作用，如对高科技项目、改善教育条件项目、旅游资源保护项目、促进民族文化繁荣项目的鼓励和支持，而更多是着眼于项目的引进数量与创办结果，即以税收政策的形式变相地降低旅游企业经营的准入限制，有的甚至放宽了对经济成分的限制。这种没有质量保证的税收政策导向在导致税源流失的同时，也造成旅游产业整体经营环境的恶化，其成效不明显也就在所难免。

综上所述，在协调东、中、西部地区旅游产业发展的税收政策导向上，应立足于国家旅游发展整体战略这一层面，对相关地区的旅游发展进行全方位的统一规划，以税收政策带动投资、消费、财政和金融政策的及时跟进，建立以高科技为支撑、以文化教育为基础的旅游产业发展中心，并将其作为西部地区新型服务产业体系发展的重要内容。