海南宰客事情引发旅游法研讨

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近年来，随着我国旅游事业的迅速发展，旅游乱象也愈演愈烈。特别是今年春节，海南旅游“宰客门”事件再次在全国引起强烈反响。旅游经营管理不规范、市场诚信缺失、导游素质和服务不到位、地区和行业壁垒依然存在、行业存在监督真空等等，旅游法律纠纷日益多样化，旅游投诉问题逐渐尖锐化。究其原因，是我国目前旅游法体系不够适应旅游业的发展，法律在旅游业的发展中没有起到应有的保驾护航的规范作用。法律在旅游业中的缺失成为制约我国旅游业健康快速发展的瓶颈。

一、目前我国旅游法存在的现状及主要问题

(一)通用性规范无法全面调整，专门性规范层次低，效力差

我国目前有两类调整旅游关系的法律规范：一类是《民法通则》、《合同法》、《文物保护法》等通用性法律法规；另一类是专门性旅游法律法规，如《旅行社管理条例》、《导游人员管理暂行规定》、《旅游业治安管理办法》及各省、市制定的旅游管理条例等。但时至今日我国尚未出台一部系统的综合性的旅游基本法，这与旅游业在我国国民经济中的重要地位极不相称。旅游业有其特殊性，单靠通用性法律无法全面调整。而专项旅游法律法规涉及旅行社、饭店、旅游车（船）、导游人员、风景名胜资源管理等多领域多行业，不够统一，规定之间还存在不协调甚至相互矛盾的现象。而且这些专门性旅游业法律规范的效力层级低、权威性不够，尤其是一些地方性法规，有些还属于“内部规定”，只有有关主管机关执行并未对公众公开，严重影响了法律的权威性、统一性和透明度。

（二）横向调整的法律规范欠缺

现有的旅游法规范偏重纵向法律关系，及政府主管部门和各旅游企业之间的关系。但在旅游业实践中大量发生的却是横向法律关系即旅游经营者之间或旅游业经营者与旅游者之间的法律关系。横向调整的法律规范的欠缺导致旅游经营者与旅游者之间的纠纷屡屡发生，而且得不到很好的解决。

（三）保护旅游者合法权益的法律欠缺

旅游者合法权益保护问题是一个综合性的问题，既要加强立法工作，执法工作，又要增强人们的法律意识。从我国的实际情况看，不仅普遍存在着法律意识淡薄的问题，国家有关部门对保护旅游者权益的重要性还缺乏必要的认识，而且旅游者也缺乏自我保护的法律意识。大多数旅游者不清楚自己享有的权利，不懂得如何保护自己的权益，在权益受到损坏时不知道或者不愿意用法律武器保护自己，致使不法旅游经营者更加肆无忌惮的侵犯旅游者的合法权益。

（四）旅游合同纠纷处理的法律规范过于简陋，缺乏可操作性

旅游合同在我国的合同法中仍属于无名合同，目前处理旅游合同纠纷的处理办法是：依照《民法通则》和《合同法》总则的规定，类推适用合同法分则相关条款。但旅游合同不同于一般的合同，有其特殊性，有些情况下用以上方法无法对另一方进行有效的补偿，从而不利于保障旅游者的合法权益，也不利于旅游市场的成熟与稳定。我国国家旅游局早在1982年就组织专家成立了《中华人民共和国旅游法》起草领导小组，并于1985年底提交了第一次送审稿，但整整30年过去了我国旅游基本法仍未出台。

二、旅游基本法迟迟不能出台的原因分析

（一）立法出发点有失偏颇

虽然通过立法取得管理权限已经不是当今世界立法的主线，甚至还受到严格的限制，但我国立法工作中仍将权限的划分作为立法出发点来考虑问题。旅游是综合性很强的行业，餐饮、交通、购物、娱乐等都是旅游必不可缺少的内容。单是我国旅游景点景区所有制隶属关系就政出多门，错综复杂。风景名胜区归建设部门管理，自然保护区归林业部门管理，寺庙道观归宗教部门管理，文物遗址、博物馆归文化部门管理，地质公园归国土资源部门管理，海滨水域、岛屿归海洋渔业部门管理。这些部门都有相应的法律法规和资源管辖权，或多或少都有本位主义、部门保护主义倾向，以为旅游立法只是为旅游部门争权夺利，必然会伤及本部门的行业管理权、资源支配权、经济收益权。所以旅游法草稿在征求部门意见过程中或“磨损变形”或“抛锚搁浅”，一关放过一关拦，最后不得不因意见分歧使旅游基本法的出台被一拖再拖。

（二）旅游业涉及面广，立法难度大

目前，我国旅游业已开始向大旅游模式进行转换，其涉及到的部门之多也是前所未有的，而且旅游的核心是服务，对象是人，不像以货物为核心内容的商业那样易于制定统一划的规则。一部旅游基本法就像是一部社会协调法，牵涉到方方面面，即使一些强烈呼吁旅游法出台的专家学者，也大多从旅游立法的必要性角度去谈，而避免涉及到有关立法技术性的具体层面的立法操作。因此，旅游立法的可操作性低，立法难度大也是旅游基本法难以出台的重要原因。

（三）旅游研究的滞后性

随着“依法治国”战略方针的提出，我国的法制取得了巨大的成就。但较之于法制建设比较成熟的国家，我国的法制建设仍处于探索阶段，法制体系还不够完善，特别是对于旅游法的研究仍属于缺失领域。我国大量法律研究集中在民法、商法、刑法等几大部门法。对于旅游法进行专门研究的人才寥寥无几。法律只是对现有现象的描述。任何立法工作都离不开法学专家的支持。因此旅游法专家的缺失也是旅游基本法难以出台的另一重要原因。

三、我国制定旅游基本法的必要性

（一）制定旅游基本法是我国旅游业健康发展的客观需要

旅游业是一个跨部门、牵涉面广、受制约因素多的产业，具有综合性强的特点，旅游部门又是一个求人多，管理“硬手段”少的部门，各地旅游质监所处理投诉难度大，再加上地方保护主义和缺少必要的旅游法律可依，因此必须尽快出台旅游业的基本法———《中华人民共和国旅游法》，以促进和保障旅游业的健康、持续发展，实现对旅游业的宏观调控，协调旅游业与其他行业的关系。我国旅游业经历了30多年的发展，已经具备了相当大的行业规模，亟需将旅游业在国民经济中的地位和作用法定化，以促进和保障旅游业的健康发展。全社会对旅游业的性质、特点及其在国民经济发展中的重要作用等，都有了基本的认识和了解，认同了旅游业有其自身的发展规律，发现了旅游业存在的问题，感受到了需要解决的困难，明确了法律所要解决的基本问题。

（二）制定旅游法是健全我国法律体系的必然要求

与完善的旅游法律体系相比,我国的“旅游基本法”———旅游法还处于缺位状态。有关的民事基本法,内容没有反映旅游活动的内在特殊规律,缺乏针对性和可操作性,使旅游民事法律关系的调整没有直接的法律依据。目前我国的旅游法律体系主要是国务院的条例如《旅行社管理条例》、《导游人员管理条例》、《旅行社质量保证金暂行规定》、国家旅游局的规章及各地方性法规,这些法规在立法层次上远远不够,都没有从宏观上对国家发展旅游业的原则和措施作出规定，仅对旅游业的纵向法律关系进行调整；在立法内容上,较多的体现计划经济部门割据的行政色彩,较少反映旅游经济规律及统一市场的产业特征；各地方法规也由于缺乏国家综合性法律的约束和引导,立法水平参差不齐,实施效果不一,还在一定程度上助长了地方保护主义,易于造成旅游经济的地域分割,难以形成统一的旅游市场。地方上不顾实际情况,竞相将旅游业作为本地的支柱产业,一些边远地区和省份都规定旅游扶贫的发展战略这些做法违背了旅游是市场经济高度发展的产物这一客观规律,非常可能造成旅游资源的破坏和经济发展的失衡。同时,多年来的旅游管理实践表明,仅靠单项法规,不足以调整旅游活动中产生的所有旅游法律关系。因此,从健全我国旅游法律体系的角度,全面考虑行业立法的整体完善,制定旅游法是非常必要也是非常迫切的。

四、旅游法制体系应包括的体系

（一）旅游法

是旅游法制体系中的基本法、主体法，由全国人民代表大会及其常委会制定颁布。

（二）旅游行政法规

由国务院依据法定程序和条件制定的关于国家旅游行政管理活动方面的规范性文件。

（三）旅游部门规章

由国家旅游局依据法定程序和条件制定的规范性文件。

（四）地方性旅游法规

由地方人大和政府依据法定职权和程序、结合本行政区域内的具体情况和实际需要制定的规范性文件。实践表明，没有强健的旅游法制，就不会有有序的市场环境，就不可能进入世界公认的旅游发达国家行列。[2]以英国、法国和西班牙为例，三国均是世界著名的旅游大国，同时也是旅游法制相当健全的国家。三国都制订了大量的旅游法律法规，各级旅游管理部门职能清晰，旅行社管理执法如山，游客权益保障丝丝入扣，导游资格审核层次严明，三国在旅游立法执法方面的经验很值得我国借鉴和参考。我国的经济建设已逐渐步入社会主义市场经济轨道。社会主义市场经济是法治经济，依法治国，建立社会主义法制国家已写进我国宪法“，法治”观念正在逐步深入人心。旅游法制是我国社会主义法制的一个重要组成部分，在社会主义市场经济条件下依法治旅、依法兴旅已成为摆在我们面前的一个重要课题。要使我国旅游业在世界旅游业发展竞争日趋激烈的新形式下健康有序地发展，使我国尽早步入世界旅游强国的行列，就必须不断完善我国旅游立法，健全旅游法制。我国旅游立法滞后，旅游立法研究也相对薄弱，学术界还应不断加强旅游立法和法制建设方面的研究，为构建有中国特色的旅游法律体系和良好的法律环境多提供理论指导。