乡村旅游开发地方与村民互动

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在乡村旅游开发中,政府和当地村民作为利益相关者之间的参与和协作十分关键,他们之间的不同反应策略会影响乡村旅游规划进程中协作行动的结果,形成的权力关系是解释协作成功或失败的特定变量,〔1〕因此,政府在制定旅游规划和土地管理中必须重视村民的参与,避免可能存在的与村民之间的矛盾和冲突。但当前我国乡村旅游开发的核心资源——土地实质被掌握在县、乡(镇)级政府手中,且乡(镇)政府与村委会之间纠结成的“权力—利益结构网”根深蒂固,这张网既有权力的相依又有利益的互惠,难以被打破,而村民的“无政府状态”使得村镇管理者的决策可能无视村民的利益。〔2〕由于村民事实上不是控制旅游开发行为的决定性力量,因而被动或主动地受到经济和政治排斥,〔3〕而旅游开发中使他们失去当前重要的职业依托和收入来源——土地以及惯常的生活环境,因此,村民根据从政府政策中的收益情况对当地旅游开发的态度可以分为支持型、边缘型、反对型,并对其分别采取整合、监控、防御和联合等行为,〔4〕这些行动极有可能妨碍地方和基层政府利益最大化的实现,由此形成二者之间的各种社会互动行为,直接影响乡村旅游的开发与建设。笔者通过深入调研在崖口村旅游开发过程中中山市各级政府和村民之间的互动行为,解构其产生的深层次原因,以期对解决当前乡村旅游开发中引起的社会矛盾提供有意义的参考。

1.相关研究进展

社会互动(SocialInteraction)也称社会相互作用或社会交往,由德国社会学家齐美尔于1908年提出,是人们对他人采取社会行动和对方做出反应性社会行动的过程。〔5〕马克斯•韦伯是最早强调研究社会互动意义之重要性的社会学家之一,他认为社会行动是一种有意以规则为取向的行动,而规则又是根据群体的预期行为而理性确立的,就行动者而言,这种有意义的取向实际上是工具理性的,〔6〕因此,在自我利益的追逐过程中,人们几乎总是被卷入到社会互动中,以信息传播为基础,主动或被动采取合作、强制、冲突、竞争、顺从等行为,最终对互动双方及他们之间的关系产生一定的影响,并有可能对社会环境形成一定的作用。由于在乡村旅游开发中政府和村民之间普遍存在着利益失衡,二者都将采取行动,或者对另一方的行动做出回应,甚至出现像广西苍梧县、四川峨眉山那样因强行旅游征地导致的流血冲突事件,社会互动已经成为乡村旅游开发中的重要组成部分。翁时秀,彭华以浙江省楠溪江芙蓉村为例,分别从权力关系对村民参与旅游发展的影响和村民在旅游发展初级阶段的增权进行了研究。〔7〕〔8〕两篇文章指出了当前旅游开发中政府与村民之间基于利益之争的社会互动现实,对其中的土地纠纷——卖滩林事件进行了社会学分析,但由于分析视角的不同,未能就政府和村民之间互动行为进行全面记述和分析。方碧姗、〔9〕徐洋〔10〕等学者以利益相关者的视角,运用了国外共有资源管理领域的动态博弈模型〔11〕分析了政府和村民之间的博弈行为,但只简单的假设由政府提出思路或方案,村民根据政府的决定进行决策,采取接受或不接受的决定,形成最终的零和博弈。但在当前,随着村民自治意识的提高,村民在和政府的互动行为中并不只是简单的采取接受或不接受,而是有条件的接受,并采取多种行为争取权益,最终对他们之间的权力关系产生一定的影响,但至今尚未有学者涉及到乡村旅游开发中政府和村民之间的社会互动行为的个案研究,基于此,笔者将运用社会互动的相关理论,对中山市崖口村政府和村民在旅游开发中的决策行为进行理论解析。

2.研究案例及调研过程

(1)研究案例。崖口村位于中山市南朗镇东南部,东临珠江口、伶仃洋,与香港、深圳和珠海一水之隔,西连五桂山,至今仍保持“集体所有,按劳分配”的经济体制,是国内唯一一个仍承袭着“”体制的村落。在崖口村围垦的将军下围、虎池围发现有日出水量超5000吨的海上温泉,在虎池围附近的内陆岛有80亩被喻为“活化石”的红树林;同时,崖口村自元朝至顺元年开村至今已有670多年的历史,拥有“崖溪飘色、布绣、麒麟舞”三绝的民间艺术,被誉为广东省民族民间艺术之乡,其中崖口飘色被评为国家级非物质保护遗产。从地理条件和资源禀赋来看,崖口具有打造珠江三角洲原生态特色休闲旅游目的地的资源条件。2008年,中山市政府提出了“从江到海”的经济发展战略,南朗成为中山市未来经济的重点发展区域,主要发展创意文化和旅游经济,其中核心项目为以孙中山故居翠亨村为中心的翠亨滨海新城的建设。凭借良好的资源条件和与孙中山故居不到10分钟车程的地理优势,崖口村成为翠亨滨海新城建设的重要组成部分,中山市政府计划在崖口村围垦滩涂开发五星级温泉酒店、湿地体育休闲公园、红树林湿地生态公园,以此提升中山市旅游业的产品档次,实现从观光旅游市场向休闲度假市场的发展。旅游的开发对宁静的崖口村产生了较大影响,村民与政府之间出现了较大的利益分歧,在达成利益一致的过程中,政府和村民之间进行了多种社会互动,最终使旅游开发能够顺利进行。

(2)研究方法及过程。为了深入了解在旅游开发过程中崖口村村民与各级政府之间的互动行为,笔者和几位同事自2009年7月、2010年7月和8月、2011年4月对崖口村进行了4次田野考察,选择性地对当地镇政府官员、村委干部、村民及外来养殖户共87人进行了调查访谈。访谈方法使用半结构式访谈,访谈内容从主观认知开始,层层递进,深度了解了政府和村民对旅游发展的意见和在旅游开发过程中的行为方式以及原因,主要问题为:政府对崖口旅游发展的政策和意见、村民对旅游开发的了解程度、村民对旅游开发的支持态度、居民在旅游开发中采取的行动及各级政府的应对措施等,从谈话内容中寻找政府和村民互动行为的具体表现形式及原因。同时,笔者还进行了二手资料的收集和整理,包括政府文件、新闻报告、研究报告,并阅读了近10年崖口村所有发生的事件资料,包括与崖口村旅游开发相关的会议记录、合同、函件、政府批文等,这为研究崖口村旅游开发中政府和村民的行为提供了详实的基础资料。

3.崖口村旅游开发过程中政府与村民的社会互动表现

(1)政府与村民之间因强制性旅游开发导致的社会互动主要表现在:①政府的强制性旅游开发。通常认为,尚处于开发初期的旅游目的地,一般更多地依赖政府为其提供协调配套的政策体系和明确的发展目标,政府由此成为乡村旅游开发中的强势力量。崖口村在《中山市旅游发展规划》和《南朗镇旅游发展规划》中都成为中山市未来旅游发展的重点和亮点,〔12〕对此,中山市有关领导对崖口村旅游开发明确表示:“锦绣温泉旅游度假项目符合中山‘大项目带动’的旅游产业发展战略,将进一步提升中山旅游国际形象”。中山市政府出于全市经济发展需要而在崖口村开发旅游业,未征求崖口村民甚至村委的任何意见,也没有考虑旅游开发对崖口村未来的各种影响,表现出了较强的行政强制。②部分村民的抗议到全体村民的顺从。崖口的村民大部分都是纯朴而性格温和的农民,他们最初对旅游开发并无多少概念,但基于土地将被大量征用及旅游开发的模式仍遭到了两部分村民的反对:一是年长者(55岁以上,其中包括崖口村村委)。崖口村长期坚持“绝不卖地”的土地政策,土地的保持不仅维护了崖口村的“体制”,而且进一步增加了因土地增值而带来的经济利益,〔13〕但旅游开发即意味着大量土地将被占用,这对于将土地视为生命的年长者是无法接受的。笔者调研到的17位长者都明确表示“不赞成开发旅游”,如一村委干部对旅游未来发展表示了担心,“来的人多了,生态环境将受到严重破坏,我们的生产生活将受到很大影响”。二是部分对崖口村开发模式持反对意见的中青年。他们多数对崖口村的旅游开发是持支持态度,认为“这将完善崖口村的基础设施,增加我们的就业机会”,但“实质是以村里十公里海岸线和内陆岛的红树林来开发高档生活小区,这是我们绝不同意的。”对旅游持反对意见的村民最初向崖口村村委提出意见,主要在两个方面:一是土地所有权应该永远是崖口村的;二是崖口村只能开发旅游,不能涉及房地产建设。村委相关人员对此表示,“当时部分村民找到我们,提出反对意见,我们村委其实大部分也是不支持的,但上面的政策我们都不清楚,只能让他们向上反映问题”。对此,部分村民向镇政府提出反对意见,镇里相关负责人对此解释道:“镇里也是政策的执行者,不是制定者”。当时在任的中山市市长、副市长等领导专程前往崖口村调研,向村民解释开发政策。经过村民和各级政府的逐级沟通后,中山市政府对崖口村的旅游开发政策进行了调整,将崖口村的旅游开发定位为“水上度假为主体的休闲旅游乐园”,在招标中要求竞买方必须首期开发建设湿地体育休闲公园、红树林湿地生态公园及五星级温泉旅游酒店,并在这些项目建成投入营运后才可以进行配套的房地产项目建设。崖口村村民对旅游开发的反对主要原因来自对全村公共利益的担心,在政府与村民的互动中双方保持了克制的理性,最终政府政策的调整消除了村民对开发模式的担忧,而对于前面提过的部分反对者,他们最终理解了政府的宏观经济发展战略,认识到微观主体的利益需服从政府的利益,从而达成了崖口村的旅游开发。

(2)政府与村民之间因土地流转导致的社会互动主要表现在:①7•23事件:因租地还是征地之争导致的社会冲突。2008年6月23日,中山市建委派出人员、南朗镇有关领导及全村68名党员在崖口村村委会议室举行会议,村委会书记正式向全体成员宣布中山市政府将开发东部沿海,对崖口村的虎池围、将军下围、翠亨联围、红树林地带、黄泥涌部分共13000多亩地进行旅游开发。有关镇领导还告知全体成员,关于开发土地,“市委、镇委、镇政府和崖口村的干部达成了一个共识,崖口村将这一片的土地使用权作为投入,每年固定获得应有的收益,且不承担任何的亏损,这样就能保障广大农民的利益”。崖口村提供的土地每年每亩收回600斤大米,收益为13000(亩)乘以600(斤)再乘以大米的价格,另外每亩再增加50斤大米,用于一次性支付社保。崖口村的旅游征地最初实为租地,相对于原来100元/亩的养殖出租,村民每年收益有了大幅度提高,但仍需全体村民的三分之二同意才能通过,且付诸实施。但当村干部向村民解释政府征地政策,并下发咨询意见书时,随即遭到部分村民的强烈反对,一名被调研的谭姓村民对此表示:“在旅游开发过程中,为什么不征求我们的意见?协议书究竟是怎么签的?现在将土地出售给政府,再将它出售给开发商,那开发商倒闭了,我们应该找谁要租金?”另有村民表达了对村委管理的不满,“崖口村发展到现在,我们的收入情况在南朗是最低的,为什么崖口有这么多土地,我们还这么穷?”2008年7月23日,在卖地可能每人都将获得15万元的诱惑之下,全村有1100多名村民聚集到村委会,①其中,60多人冲进了村委办公室,开始漫骂,并强烈要求村委书记进行对话,要求被征地,一次性获得土地补偿,以解决子女读书、生活困难等问题。镇政府领导和部分村委随即赶到现场逐一解释,但仍遭到拒绝。随后数天都有群众在村委会聚集,对意见书提出了各种质疑。②村、镇、市三级政府的协同处理及对民意的妥协。2008年7月26日,南朗镇政府管理人员和崖口村两委在崖口村召集了紧急会议,另有300多名村民在会议室外旁听,镇政府领导就对在村里流传的“杨西八条”进行全面解释,但村民与村镇领导据理相争,村民代表要求政府征求村民意见。同天下午,中山市土地管理局相关领导、南朗镇政府负责人及崖口村两委在镇政府召开崖口村旅游开发问题的协调会,由村委会总结了此次土地流转中政府部分管理上存在的问题,尤其是沟通问题,并表示崖口村的土地问题如果处置不当,旅游开发将难以为继,决定由中山市信访维稳办牵头,协同驻崖口村工作组,广泛听取村民意见。之后数天内,市、镇、村三级政府人员陆续到崖口,对村民进行说服、解释、引导和教育工作。最终关于虎池围、将军下围等地的征地方案,由全体村民表决,结果为3272人同意征地,仅有28人反对,征地方案结束。中山市政府遵循了村民的决定,每位村民因此获得14万2千元,旅游开发得以继续。

4.崖口村旅游开发过程中政府与村民互动行为的社会学解释

崖口村旅游开发过程中政府和村民之间的社会互动,实质是政府主导建设和村民自治之争,从中可以看出,在旅游开发所需的相关资源的支配中,村民和政府之间的关系基本是冲突的,这在一定程度反应了当代农村经济建设中农村社会的深层次社会问题。

(1)旅游开发中权力网络“控制-稳定”的行动逻辑。秩序是把人们联系起来并组织生活的基础,不同的社会有不同的途径和方式来对个体或组织行动进行控制和统一。崖口村旅游开发中控制和统一村民的行为主体是中山市政府、南朗镇政府和崖口村村委形成的权力网络,其中中山市市政府作为中山市宏观经济发展战略的执行者,在旅游开发中发挥着主导作用,并制定各种政策;而市镇权力要将政策意志贯彻到基层村民,必须通过与村民关系最为接近的村委会来传递或执行,三者之间进行有效的分工与合作。由于面临中山市产业转型和升级的重要政治任务,南朗镇政府和崖口村村委都面临较大的压力,基于自身政绩偏好,形成了“控制-稳定”的行动逻辑,通过对“强力控制”和“妥协”两种手段的运用,〔14〕以非问题化的策略来应对村民在旅游开发的利益表达。在崖口村的旅游开发中,中山市政府通过与基层行政权力(镇村级政府)之间的合作,有效地实现了国家权力向村庄的逐步渗透,并采取了内部控制和外部控制两种方式对村民实行行为控制:首先对旅游开发所需的土地及相关资源的国有性对村民的行为进行内部控制。此次崖口村旅游开发利用的土地是崖口村村民经过30年的围垦造田土地的一部分,关于围垦土地性质,南朗镇领导解释到:“崖口村的土地都是我们集体所有的,但所有的海面、河涌、滩涂的所有权是属于国家的”,土地及其相关资源的国有性质使政府具有强行征用的权力,即使有部分村民完全不同意征地,反对旅游开发,但在政府以发展地方经济的名义下,最终只能牺牲微观利益,服从政府安排,且只能在土地及其资源利用和保护以及土地补偿与政府之间进行博弈。其次是协同各种政府力量对村民的行为进行外部控制。在2008年7月21日的关于土地征用的首次会议中,村镇领导明确要求各组组长及村民代表对所有村民就关于土地使用、分配方式的征询意见书进行解释工作,“一定要做好解释工作,解释工作是要负责任的”,但部分村民代表工作中明显利用了政府权力要求村民服从政府的安排,让很多村民误认为签名同意就有钱收,不同意就将受到排斥。在村民进行抗议后,中山市信访维稳办、中山市各级规划建设部门、驻崖口村工作组及南朗镇政府人员开始进村入户,进行全面的意见收集和解释,但实际仍是向村民灌输政府政策,让村民接受和服从,表现出较强的政府意志。经过各级政府的各种协调和解释工作之后,崖口村村民并未向政府的行政安排屈服,表现出较强的村民自治愿望,并要求政府服从村民的征地意见。为稳定崖口村的社会秩序,避免崖口村因为旅游开发而再次发生冲突事件,南朗镇相关领导明确表示崖口的旅游开发应该“确保一个和谐稳定的环境”,最终政府采取了妥协策略,对旅游发展定位进行了调整,同时在土地流转中尊重了主流民意,一次性给予崖口村征地费用6亿元人民币。

(2)旅游开发中村民委员会面临公共性和自治性的两难境地。村民自治是一种乡村管理制度,其理想状态是村民不受国家及上级政府的干涉,能够自主地管理和决定村内的事物。由于农民自主性和自我管理能力还较欠缺,当前我国的村民自治途径是由村民委托其直接选举产生的村民委员会进行管理,并具有两个条件:一是国家主导;二是程序的民主化。〔15〕崖口村这个村庄公社在市场经济环境中能够生存下来,崖口村领导人的信念和执政能力十分关键,崖口村村委基本都是村中的长者,其中村支书已经执政30余年,且每次都高票获得竞选,说明虽然存在一些争议,但绝大部分村民对其理念是信服的,并相信其在处理村级公共事务管理中能保障村民的利益。但在此次旅游开发中,作为国家和农民的中介或人,〔16〕崖口村村委在上级政府和村民的利益追逐中面临着公共性和自治性的两难境地,其权力面临边缘化的趋势。在对旅游开发策略的认同中,虽然多数村委由于征地原因并不赞同发展旅游,但他们并未对镇级和市级相关领导表达这种想法,在被调研中仍表示“听从上级政府安排,这毕竟对崖口的长远发展带来些机会”。由于自身对旅游开发疑虑重重,在管理中对部分村民反对旅游开发的意见并未和上级政府及全体村民进行全面沟通,在勉强服从国家公共利益的同时,一定程度上忽略了村民的利益要求,这为之后的冲突埋下了隐患。在土地流转过程中,行政力量的渗透使得村委会成了镇政府的下属机构,在组织上必须听从上级的指示,按照上级精神办事,因此,村委的态度与立场和镇政府是一致的。在最终的投票中可以看出,98.3%的村民(包括村委会、村党组织)是同意征地获得一次性分配的,但在2008年7月26日的南朗镇政府会议中,虽然大部分参会的崖口村两委内心支持征地,但在意见表述中只有7个村民小组长明确表态应该征地,其余都表示愿意租地。村委会虽然是崖口村集体土地使用权流转的人,但并未充分考虑全村人的意见和利益,因此,在土地纠纷与冲突中,村民与村委的矛盾是最大的,也是最激烈的。由此可见,崖口村村委在旅游开发的公共事务决策中面临着公共性和自治性的两难境地,其行为角色与村民所期望的组织功能之间实际存在一定距离,公正性受到了一定挑战。

(3)旅游开发中村民的政治参与困境。行为主义者的政治学倾向认为农民甚少介入政治,他们要么承受这一切现实,要么迫不得已的情况下起来反抗或参加革命,但从崖口村积极参与旅游开发,从宏观和微观利益的追逐中都希望全面参与社区旅游发展的重要环节,表现出“投票者”的政治诉求,他们已经属于关心自己利益并积极表达利益的、有政治参与意识的公民,〔17〕这和珀普金“农民在政治方面,也进行着理性的投入”〔18〕的观点一致。在政治参与要求的过程中,崖口村村民表现出了两个特点:一是选择多种渠道进行意志表达。在旅游开发过程中,村民为争取权益和收益分别采取了到村委反映意见、联名写信到南朗镇政府、到中山市政府上访、与村镇政府进行冲突对抗和占领海上温泉资源等行为进行意志表达,表现出了参与社区旅游发展决策的强烈诉求。二是形成了较为统一的行动方案。在土地流转中,个别村民(村干部)专门聘请了律师对协议进行分析,从法理角度对协议书进行了质疑,并向村民相关质疑问题,最终形成了以部分村干部领导绝大部分村民的统一行动,以对抗政府的寻租行为,试图最大限度的争夺和分享土地租金。虽然崖口村村民对旅游开发中的重要决策都试图参与,并争取到了一定权益,但也存在较多问题:一是资源的国有性使村民难以真正参与旅游发展决策。崖口村此次旅游开发中涉及的土地、温泉资源以及红树林都是国家所有,村民缺乏对这些资源的利用和控制权,如在《中华人民共和国土地管理法》中就有明确规定:“建设征用土地,被征地单位应该服从国家需要,不得阻扰”,这就导致资源所有权的转移是单向的,村民在争取权益中仍处于被动地位。二是市镇级政府的阻碍。政治参与的过程就意味着村民不断寻求对资源的利用和控制,但通过调研发现,中山市各级政府尚难接受村民的政治参与以及对现有利益格局的再分配和再调整,这就导致村民的政治参与直接面临挤压,政府在面对村民的参与诉求时采取了多种手段,迫使村民接受政府发展决策,只有在可能影响政治前途的民事事件发生时,才进行适当的政策调整。三是村民的自主性和自我管理能力限制了自身全面的政治参与。虽然村民鉴于自身长短期利益而具有政治参与的热情,但由于所具备的科学知识较为贫乏、对方案的区别能力有限、信息和心智成本在行为决策中成本太高以及未来的不确定性等原因,〔19〕政治参与只是一种被动的选择,是一种生态环境中所采取的掠夺策略和自卫策略,因此,在未来的乡村旅游发展中社区村民真正的全面参与,还有待于其自身能力的全面提高。

5.结论与讨论

斯科特在研究东南亚农村时发现,在土地占有方面存在着不断增长的不平等,导致了对土地的控制成了权力的关键基础。〔20〕笔者通过对崖口村旅游开发的调研发现,我国当前在农村经济建设中依然存在类似的问题。政府在崖口村土地、温泉资源及红树林的征用过程中利用国家权力对土地所有权进行强力控制,表现出较强的行政强制和社会安排,这些行为都直接影响了村民参与旅游决策和利益分配,最终影响到他们对旅游发展的态度和行为表达。在利益追逐过程中,政府决策和村民期望通常存在差距,形成了较强的矛盾和冲突,二者之间产生了各种社会互动行为,但村民在此过程中并非简单的选择合作或不合作的决定与政府不断博弈,也不是被动的等待政府政策的调整,而是提出了专业的意见和建议,并通过各种方式表达这种意志,与政府之间发生了强制、反对、顺从、冲突、妥协等多种社会互动行为,最终迫使政府改变了旅游发展策略和土地流转方案,在一定程度上尊重了村民自治的意愿。

从崖口村的旅游开发来看,市、镇、村三级政府和村民的全权参与对未来的旅游发展都十分关键,如果将政府和村民置于对立状态,偏执于一个极端,都将使旅游无法开发,只有将建设和自治有机结合起来,才能发挥两种合理的优势,促进乡村旅游的发展。因此,政府在乡村旅游的开发中,可以制定有益于村民短期和长期利益相结合的发展政策,保障村民的多重收益,为乡村旅游发展奠定物质基础,同时,村民在收益保障的情况下,可以通过自治组织来参与乡村旅游的具体事务。但就乡村旅游开发中如何建立有效机制协调政府与村民之间的关系,保障政府在公共利益的追逐中将村民的利益放在核心位置等问题,还有赖于学者们的长期研究。