旅游产业发展地方干预

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市场经济条件下，政府应该发挥怎样的作用如何发挥，发挥到什么程度等问题，是政府在发展旅游产业中必须面对的基本问题。随着中国市场经济逐步发展与完善，研究与探讨我国旅游业发展中政府干预的一些基本问题，对于我国旅游业的进一步发展具有重要价值。

一、旅游业中政府干预市场的必要性和优势

（一）旅游业的地位和作用要求政府予以干预

旅游业是从需求角度界定的产业，所有为旅游活动提供产品和服务的企业都可以被纳入旅游业中，“旅游业是关联性和边缘性极强的第三产业部门”[1]。旅游活动包含吃、住、行、游、购、娱等六大类要素，涵盖了旅游行业的生产、经营、服务、管理、消费等活动各个环节。“以我国与国际接轨的国民经济行业分类（GB/T4754-2002）为例，六大类要素涉及的是‘住宿和餐饮业’、‘交通运输业’、‘公共设施管理业’、‘批发和零售业’、‘文化、体育和娱乐业’等相关行业的主要内容，旅游业已成为当今世界最具发展活力和潜力的国民经济大产业，20世纪90年代初就超过石油工业和汽车工业，成为世界第一大产业，据世界旅游组织统计，旅游业经济总量已占到全球国民生产总值的10%以上，就业人数占全球就业人数的8%以上。现在已进入大众化和全球化旅游时代，旅游业日益成为国民经济的重要支柱产业，成为国民的基本生活方式，成为现代经济和社会发展的重要标志。”[2](P41)旅游产业不同于其他产业，不是一个单一产业，而是一个产业集群，是涉及多个产业的综合产业，具有多样性和分散性。旅游业是社会服务行业，其综合性特点需要政府部门的协作配合。旅游业在经济社会发展中具有广阔的市场需求、明显的相关产业的带动力、扩大和引导消费、资源消耗低、环境污染小、统筹城乡协调发展等战略特征，对世界经济的贡献举世瞩目：旅游业还对各国的文化、教育、社会等非经济目标的综合影响巨大。旅游业的地位和作用要求政府从国家发展战略上谋划旅游业的全面发展。

（二）旅游业发展中政府干预市场的优势

政府是一个集中决策、人为设计、分层管理的行政组织体系，是为推行国家政务而组建起来的国家行政机构。公民与国家形成契约关系，由国家代表统治阶级来维护本阶级的利益、巩固其统治地位，提供公共事务和社会管理，创造并维护正常的社会生产和生活所必需的条件和秩序。政府是依法代表国家行使行政权力的机构，是以国家法律、权力作为后盾和保障的，其成立、运行均依据宪法和法律的规定及程序进行，因而具有普遍的约束力和权威性。政府相对于市场拥有对全体社会成员强制力这一显著特征，如在征税权、行业准入上的禁止权、违约合同的处罚权、交易成本的控制权等；在提供公共产品、矫正外部效应、限制垄断、维护竞争、提供市场信息、公平资源和收入分配及治理经济滞涨等方面更具优势和作用。在提供公共事务管理和社会管理方面，政府扮演着市场经济条件下一种最基本的角色，即公共物品的生产者、提供者、安排者，这也是由政府成立的原因、存在的必要和政府机构的法律地位形成的权威性和强制性决定的。因为市场经济中存在着对公共物品大量的需求，又因为公共物品具有使用上的“非排他性”和利益上的“非占有性”，所以非政府部门无法提供或不愿提供公共物品，而政府具有筹集大量经济资源，运用公共财政手段实现公共物品的优势，可以通过强制性的征税或个人、私营机构无法相比的政府借债、融资，甚至创造货币、膨胀通货等办法来当财政税收之家，理公共开支之财。政府法律上的保障、经济上的支持、政策上的影响是其干预市场的优势和保证。政府主导旅游产业发展战略正是旅游市场因自身的不足和缺陷而对政府提出的弥补和调控的要求。

二、我国旅游业发展中政府干预的演变

我国旅游业发展中政府管理体制的演进，主要经历了三个阶段：第一阶段（1949年—1977年）是以外事接待为主的管制型政府旅游管理体制阶段。这一时期，国家实际把旅游业发展首先定位为展示国家形象和文化的政治和外交的目的，其次是创汇的经济效用。第二阶段（1978—20世纪90年代）是政府主导和宏观调控时期。这一时期，我国旅游业发展尚不成熟，需要政府主导，并大力投资建设旅游基础设施，被动满足旅游业所需要的产业政策支持。第三阶段（20世纪90年代至今）。这一时期，政府减少直接干预，以政策制定、旅游规划、立法等方式，协调促进行业协会发挥政府间接管理职能；避免对市场的直接干预，退出对企业的经营和越位管理，对公共资源类旅游产品开发和管理实行放权，引入企业资本，以规划、监管手段规范市场运作，推动引导我国旅游业的健康发展。

从我国旅游业发展的各历史阶段政府的职能和作用中可以看出，政府一直是通过产业政策、规划、立法及其他宏观调控手段来主导中国旅游业发展的，政府职能一直发挥着不可替代的作用，即强力干预、直接主导着旅游产业的发展，这是受旅游业综合性发展涉及众多政府部门和众多行业门类特点所决定的。我国在借鉴旅游业发达国家的管理经验同时，也结合了本国的政治、经济的特色，以政府主导型战略来主导着旅游业的发展。过去30年，旅游业发展经验和实际结果也证明这种模式和战略总体上是正确的，也取得了举世瞩目的成绩。经济全球化、市场国际化、国内旅游业转型升级和新的发展战略定位的提出等内外部大环境的变化，特别是中国加入世贸组织后服务业的全面开放，规则经济、开放自由、平等竞争的市场需求，使我国政府、理论界、产业界人员充分认识到了政府与市场的关系，明确了政府的职能边界和作用方式，避免了政府权力对市场的作用边界不清，消除了政府缺位、越位、错位现象。

三、我国旅游业发展中政府干预市场的途径

综上所述，笔者认为，我国政府在市场经济条件下，特别在社会转型经济转轨的关键时期，应从以下几个途径干预旅游产业的发展：

1.通过法制建设，建立维护公平竞争的旅游市场秩序和产业环境“因为宪法和相关制度为一个国家如何干预经济奠定了基本的框架和基调”[3](P297)。我国目前法制建设还不够完善，还没有针对旅游产业的《旅游法》，缺乏规范市场活动和市场行为方面的系列法律法规，而日本、韩国等旅游发达国家几十年前就制定了指导、促进、保护旅游产业发展的相关政策法律，因此，政府从规范产业发展的角度出发应以加强法制建设，提高立法水平，加大执法力度来干预市场，特别应“以《旅游法》为核心，逐步建立起包括国家旅游发展战略、宏观政策和公共服务体系等在内的国家意志体系，我国旅游业的长期可持续发展才能从制度上得到根本保障”[4]，政府只有通过加强法制建设，才能维护高效运行的旅游市场秩序，规范旅游市场行为，优化旅游产业环境，提升旅游产业经济发展活力，促进旅游产业的健康发展。

2．通过现代企业制度和产权制度改革，培育发展企业主体当前中国还存在大量政府投资或政府直接参与经营的酒店或与旅游相关的企业，政府应干预这些企业中国有资产的管理和监督。陈振明曾提出：“政府在转型期的一个基本任务是要深化企业制度改革，让企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立法人主体，让企业独立于政府机构而生存和发展，实现政企分开，构造起社会主义市场经济运行的微观基础。”[5](P195)政府应通过深化现代企业制度改革，建立起独立于政府机构的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的法人主体；各企业应增强自主性和独立性，改变政府作为唯一的资源配置主体和经济运行主体的格局。同时，由于旅游产业业态形式多样、经营方式灵活，政府应降低产业市场主体准入标准，鼓励非公有企业和外资企业进入旅游产业领域，鼓励现有企业改制升级、资源整合、企业重组，放宽对旅游企业成立、组建出资方式的限制，拓宽企业注册条件，引导社会资本以参股、控股或独资等形式，创建多种形式、多种业态的旅游企业，丰富和发展企业主体，满足大众旅游时代市场对消费和体验的需求。

3.发挥宏观政策调控作用，保证旅游产业经济持续稳健地增长政府要通过财政、货币和产业政策等宏观手段来调控旅游经济的运行，特别是随着国家“把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业”战略目标的确定，各省市和企业主体对旅游产业的投资热情已出现马波所说的“潮涌”[6]现象，大量理性或非理性分析的投资和建设均将造成旅游企业如凯恩斯干预经济理论依据所说的“合成谬误”，出现了集体和产业的非理性，为旅游产业经济发展埋下了巨大隐患，这必须通过政府宏观政策调控作用的恰当运用来予以解决。

4.通过制定旅游产业总体规划，培育完善的旅游市场体系尽管旅游业是中国最早与国际接轨的行业，但经过改革开放30多年的发展，市场体系仍不够完善，各地区发展仍不平衡，市场主体竞争能力仍弱于国际跨国旅游集团和企业。因斯克普指出：“规划和项目的协调开发是确保旅游所涉及的各个要素均衡发展的需要。……规划的过程就是把旅游市场和产品恰当地结合起来，同时又不牺牲环境和社会文化利益。”[7](P15)因此，政府应采取积极措施，制定合理有效的总体规划和产业政策，优化市场体系要素组合，培育和完善旅游市场体系，投入必要的资源，发展和促进产业的升级。

5.通过政府经济职能的转变，实现有限政府有效干预旅游市场在当前经济转轨的过渡时期，我国政府经济职能的转变应包括:强化宏观调控职能的发挥，通过制定和运用财政税收政策和产业政策，对旅游经济运行实行间接、宏观的调控职能；通过政府管理、产业政策制定、计划指导、产业规划等方式，实现对经济的间接控制；通过发挥社会中介组织和企业的力量，共同实现提供公共产品和服务的任务，通过加强公共产品提供与服务的职能，确保市场运行畅通，市场秩序良好，保障公平竞争和公平交易，维护企业合法权益，有效发挥对企业和市场的监督监管职能，转变政府全面干预微观管理的做法，通过有限政府的构建，为有效政府的建立奠定前提和基础。