云南旅游产业发展政府职能

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多年来，云南依托得天独厚的资源优势，积极推行“政府主导型”发展战略，探索和走出了一条符合云南实际的特色旅游发展道路。旅游产业的快速发展在拉动全省经济增长，带动群众脱贫致富，增加就业渠道，扩大对内对外开放，促进云南经济社会发展方面作出了重要贡献。数据显示，2005年到2010年，云南省接待海外旅游者从150万人次增加到329万人次，旅游外汇收入从5．3亿美元增加到13．2亿美元，接待国内游客从6860万人次增加到1．38亿人次，旅游总收入由430亿元增加到1006亿元，首次突破千亿元大关，成为国内旅游界“千亿元俱乐部”中为数不多的成员之一。这与政府的政策保障和大力扶持是密不可分的，充分说明了实行政府主导型旅游业发展战略的功效。

一、政府职能在云南旅游业发展中的积极效应

回顾云南旅游业的发展历程，在政府的扶持下，旅游业由小到大，从弱到强，获得了高速发展，极大地提高了云南旅游业的知名度和影响力。政府主导型模式的实施，在旅游发展前期对旅游资源开发、旅游景区建设和旅游行业管理起到了重要的推动作用。主要表现为以下六个方面:

(一)制定和完善旅游政策法规

政府通过制订财政、金融、税收、价格、工商管理、招商引资、交通运输、出入境管理等方面的一系列产业政策［1］，扶持和鼓励旅游业优先、快速、可持续地发展。云南省委、省政府先后出台了《关于大力发展旅游业的意见》、《关于建设“云南特色旅游产业综合发展试验区”框架方案》、《云南省旅游产业发展和改革纲要》、《关于推进云南旅游产业改革发展试点省建设合作协议》、《云南省人民政府关于加快全省旅游公共服务设施建设意见》、《进一步推进全省旅游重大(重点)项目建设的意见》等一系列政策措施。多年来，云南省委、省政府每年都召开旅游发展大会，分析国内外和云南的旅游产业发展形势，提出旅游发展的总体思路和基本目标，部署具体工作，帮助协调解决旅游业发展中的重点、难点问题。同时，政府在依法治旅方面也取得一定成效，制定旅游法令法规，建立行业管理体系，设置必要的执法机构(云南省旅游执法总队)，规范了旅游市场交易行为。目前云南省已经制定的旅游行业法规主要有《云南省旅游条例》、《云南省导游人员管理规定》、《云南省导游服务规则》、《云南省旅行社门市部管理暂行办法》、《云南省重(特)大旅游安全事故应急反应预案》等。政府通过制定政策法规，对旅游业实行监督管理，为促进旅游产业的健康发展提供保障。

(二)编制和执行旅游发展规划

旅游资源开发、旅游项目建设以及旅游业可持续发展必须有赖于政府对其进行科学的规划、规范、指导和调控。2001年云南省人民政府聘请世界旅游组织专家并与云南省旅游专家编制了《云南省旅游发展总体规划》。在此基础上，各地州市先后编制了地方旅游发展规划和重点县市区及重点旅游景区发展规划，在全省范围内形成了国家、省级、地州、县市四个层次的旅游规划体系。在具有宏观意识、科学精神与发展步骤的旅游规划指引下，明确旅游业在国民经济中的地位，提出旅游业发展目标，拟定旅游业发展规模、要素结构与空间布局，塑造旅游形象，突出各地特色，避免低水平重复建设，形成总体优势，使云南旅游业有计划、有步骤地稳步发展。

(三)支持和加强旅游基本建设

多年来，云南省把加快旅游基本设施建设作为促进旅游产业发展的重要举措。旅游景区景点的开发、旅游交通及通讯条件的改善、旅游接待设施和安全保障设施的兴建，都是依靠地方政府强大的行政职能来完成的。对于一个山区省份来说，交通是制约云南旅游业发展的主要瓶颈。在政府的资金扶持下，云南省建成并投入使用机场12个，基本形成连接省际、省内区域出入通道的高速公路网，加快了国省干线的二级公路改造和乡村硬化路的建设，加大澜沧江等内河水运建设力度，初步建成公路、水路、航空立体旅游交通网络。从1994年起，省市政府每年安排1亿元的专项资金用于旅游线路的建设，这在当时是全国力度最大的，极大地改善了旅游景区的可进入性和各重点景区间的通达性。此外，通信、水电、城市建设等基础设施也得到根本改善，从而全面推动了旅游业的发展［2］。

(四)保障和增加财政投入资金

云南省各级政府有效发挥了在旅游投资中的主导作用，不断加大对旅游业的投入力度。一方面，提高财政性建设资金用于旅游开发建设的比例，在政府预算内基本建设投资计划中增加旅游基础设施项目的比重。“十一五”期间，云南省完成旅游投资近620亿元，共建成60个旅游重大项目。同时，加大对旅游开发建设的金融信贷支持，对投资大、建设期长的旅游项目适当延长贷款期限和予以贴息补助等。云南最大的旅游购物中心“七彩云南”就是由政府贴息贷款1．3亿元建成的。另一方面，政府正确引导投资方向，优化投资结构，吸引了更多社会资本特别是外部资本投入，促进旅游产业与资本市场有机结合，成立了云南省文化(旅游)产业发展基金。全省每年有1．5亿元旅游产业发展基金，用于旅游重点项目建设，如在迪庆香格里拉地区的旅游开发建设中，政府就投入了大量的旅游发展基金。

(五)积极拓展区域旅游合作

云南省政府为了充分发挥资源优势与区位优势，致力于通过与更多国家和地区的旅游合作，强强联合、优势互补，不断完善云南旅游市场的多样性。随着“桥头堡”战略的实施，云南省加深了与东亚、东南亚、南亚等国家的合作，澜沧江—湄公河次区域、金四角旅游区、中国—东盟自由贸易区等旅游合作已经初见成效。在国内，云南先后签署了《泛珠三角区域合作框架协议》、《中国西部旅游合作框架协议书》等合作协议，在打造旅游品牌、宣传促销、资源共享、客源互送、旅游线路、保障机制等方面做了大量卓有成效的工作;重点加深与四川、贵州、重庆等周边省市的旅游合作，共同开发旅游线路，达到互补、互利、互动、共赢的效果。由于政府的大力推进，旅游资源丰富、市场相对成熟的云南，已经成为很多地区首选的旅游合作伙伴。

(六)策划和宣传旅游形象

21世纪是形象时代，“形象力”的竞争将成为市场竞争的主导形式之一。因此，在旅游资源的开发规划过程中，旅游形象的塑造具有举足轻重的作用。云南省在旅游形象策划、塑造与宣传推广方面做了大量的工作，充分发挥“云南旅游媒体联盟”的牵头和带动作用，集中策划一系列宣传营销活动，全面提升“七彩云南，旅游天堂”的旅游整体形象。通过实施旅游精品名牌建设工程，目前已培育了石林、世博园、民族村、大理三塔、丽江古城、香格里拉、版纳原始森林公园、腾冲地热火山、罗平九龙瀑群、陆良彩色沙林、抚仙湖水都、元阳哈尼梯田等一批精品旅游景区景点。通过举办中国国际旅游交易会、中国昆明国际文化旅游节、中国(云南)国际花卉展和云南民族服装服饰文化节等节庆活动展示云南旅游形象，增加旅游业的文化内涵，进一步增强云南旅游在国内外的知名度和美誉度。此外，云南各级政府在争取相关部门对旅游产业的支持与配合，协调和加强旅游与公安、计划、交通、工商、物价、园林等众多部门之间的联系，培育一种和谐、健康、舒适的旅游发展环境方面做了大量工作，发挥了重要的管理职能。

二、云南旅游产业发展中政府职能存在的问题

政府凭藉其崇高的社会威望、强大的管辖能力与雄厚的财政实力，在云南旅游业的发展初期发挥了至关重要的主导作用。但是，任何事情都有其两面性，政府主导型发展模式在云南旅游产业发展中也暴露出一些弊端。

(一)角色错位

政府以“全能者”的身份出现在旅游业发展中，用倾斜性政策扶植相关大型旅游集团，甚至投资兴办骨干旅游企业并直接管理，政府、企业和市场在分工上不清，把“政府”的意志强加于企业和市场，严重影响市场主体的培育，破坏了市场竞争机制，阻碍旅游市场的正常、有序和健康发展。同时，政府既经营又管理，既是运动员又是裁判员的双重身份弱化了监督、保护资源的职能，反而导致政府微观运作的低效率。

(二)管理缺位

由于行政壁垒的存在，使旅游资源开发存在盲目性和封闭性，导致省级层面的旅游战略难以实施，宏观调控失效。有些地方政府对旅游业发展的规划缺乏科学的指导，对破坏性开发、资源浪费、企业负盈不负亏等现象缺乏有力的监督制约;有些地方政府为了政绩和眼前利益，固守门户之见，各自为政，实行地方保护，宁肯搞低水平的重复建设，也不愿进行区域联合经营，恶性竞争、资源浪费现象严重，对生态环境也造成一定程度的破坏［3］。在云南，很多旅游景区景点都可以看到相近似的民族歌舞表演，独具特色的少数民族建筑遍地开花，一些著名景区可以买到的旅游商品也随处可见。

(三)职能越位

政府在旅游资源开发、旅游企业经营、旅游投资决策等方面统包统揽，充当一切具体业务的决策者。从目标确定、人员配置、使用经费到开发及计划供给的数量和类型等方面，政府全权负责，热衷于直接管钱、管物、管项目，出现了职能越位的现象，致使旅游企业丧失了发展旅游经济的主动性和积极性。政府的干预，遍及旅游产业领域的每一个角落。政府并不是天生的旅游专家。在实际的工作中，政府直接干涉具体产业活动，即使是好的动机也多是越俎代庖、事倍功半。不仅没有体现出政府的宏观调控职能，反而阻碍了旅游业的发展。政府并不是万能的，那种什么事情都靠政府解决的观念已经是旅游业发展的误导，应从这种错误观念中摆脱出来。

(四)协调不畅

云南省的旅游资源或旅游景区，根据其性质不同而分属不同的政府部门管理。如“风景名胜区”由建设部门管辖，“森林公园”和“自然保护区”属于林业厅管，“重点文物保护单位”隶属文物局，“江河湖泊”和“水利交通”归口于交通、水利部门等。往往一个旅游景区的开发建设，涉及旅游、林业、建设、文物、水利、环保等多个部门，由于条块分割、分头多管等出现各种矛盾冲突，难以协调，影响旅游资源的开发建设和旅游业的经营管理。由于管理关系复杂，各部门为了自身的利益往往争功诿过，相互扯皮，权利分配不均，责任主体不明，而与其平级的旅游主管部门难以有效监督，形成管理空白，严重制约旅游产业和地方经济健康发展。

三、旅游产业转型升级下政府职能的转变

目前，云南省旅游产业体系已基本形成，产业规模不断扩大，旅游发展方式得到显著转变。伴随云南旅游发展环境的改变，旅游产业的转型升级，各级政府在旅游产业发展中的职能和作用也应发生相应的转变。与云南省全面推进旅游“二次创业”，培育旅游业为国民经济战略性支柱产业的目标相适应，建立符合旅游经济规律的政府管理引导、行业协调自律、企业自主经营的新型管理体制和运行机制［4］。

(一)在行使职能的范围上，转向以宏观调控为主

科学发展观要求政府对其自身在旅游产业中的位置作出重新定位，从全能型政府向有限型政府转变，抓大放小，把主要精力集中于宏观调控，作好引导工作，放权于市场，使政府成为保护良性市场环境的灯塔，构建“小政府、大市场”的旅游业生态系统。政府应把企业的生产经营权和投资决策权交还企业，不再直接参与旅游企业的具体生产经营活动，减少对经济的直接干预，将职能主要集中在制定政策、完善旅游法规、协调关系、引导投资方向、为旅游发展营造良好环境等宏观方面［5］。政府要从长远、战略的高度，以制定政策、编制规划等手段，有效地引导云南旅游产业的协调与可持续发展。

(二)在行使职能的属性上，转向以公共服务为主

政府必须适应旅游发展过程中的新形势，转变职能，切实把政府的主要职能由行政审批型转向公共服务型，为旅游市场主体服务，营造良好的旅游发展环境。政府要强化服务意识，改善服务质量，创新服务手段，努力扩大公共服务的范围，全面提升社会管理和公共服务水平。政府应通过政策引导，注重激发社会活力，带动社会资源共同参与，大力培育和规范各类社会中介组织和专业服务组织，发挥旅游社会组织在提供社会服务、旅游资源开发资格审定、加强行业自律、制定行业标准、调节经营等方面的积极作用。同时，政府要强化完善旅游公共服务体系的职能，满足旅游者日益多样化的旅游需求，构建集旅游咨询、旅游预订、旅游集散、旅游医疗、旅游公共信息、旅游投诉等功能于一体的公共旅游服务平台，实现公共服务资源优化配置，切实提高公共服务的有效性，保证良好的社会秩序和旅游业的可持续发展。

(三)在行使职能的方式上，转向以监督管理为主

政府应从直接“办旅游”的角色中退出来，运用行政直接手段、法律强制手段以及经济间接手段，对旅游行业和旅游市场实行动态监督和管理。构建旅游监督与预警系统，完善旅游法律法规，规范旅游经营者的经济行为，监督旅游行政部门的工作职责，切实维护好旅游市场秩序。建立旅游审计与会计制度，科学监督旅游经济运行质量和国有资产的经营状况，确保其保值增值。制定行业标准和服务规范等，对旅游企业和旅游从业人员进行定期考核与检查，实现旅游市场管理的规范化、制度化和法制化。加大对违法违规行为的打击力度，营造开放有序、公平竞争的旅游市场环境。

(四)在行使职能的角色定位上，转向以协调者为主

旅游业联动性强、涉及的产业和部门多的特性决定了旅游管理也是一个社会系统工程。政府应从“大旅游”的角度，正确处理旅游部门管理与农业、林业、城建、财政、交通、文物、国土、工商、税收、环卫等相关部门管理的关系，共同参与和协调配合，打破市场分割和地方保护，建立“大管理”的机制。政府部门的角色定位逐步由规制者转向协调者。各部门要在立足自身职能的基础上，整合资源，形成合力，构建政出一门，行业协作，产业联动的施政格局。旅游资源开发需要政府在更广泛的地区间、部门间以及不同的所有制形式间组织协调，理顺管理关系，使旅游业发展从无序开发、规模分散、粗放经营向规模效益型的有序良性循环方向发展。此外，应充分认识到，旅游发展的利益协调绝不只是协调当代人的利益，它还包含对当代人和后代人之间的利益协调。因此，政府在制定旅游发展政策和相应制度时，要注意协调当前利益和长远利益之间的关系。

四、云南旅游产业发展中政府职能转变的实现途径

(一)进一步优化旅游环境

旅游环境是实现旅游活动的客观条件，决定旅游者体验的满意程度。良好的旅游环境能够提升区域旅游产业的竞争能力，吸引投资，促进旅游业的发展。优化云南省的旅游环境，首先要树立和推广良好的政府形象，相关行政职能部门要具备良好的行政作风和行政执行效率，加强旅游调研和评估工作，探讨制定具有前瞻性和战略性的旅游扶持政策意见;其次，解决和改善云南旅游在基础设施、旅游交通、旅行社、餐饮业、饭店业和服务要素等方面存在的问题，全力推行旅游标准化管理和建设，完善旅游投诉、公共信息、咨询服务、紧急救援、旅游保险等公共服务体系，加强对旅游从业人员的教育和培训，对旅游行业进行规范管理，形成良好的旅游市场秩序;第三，扩大对外开放程度，保持云南原有广泛接纳各民族文化的包容态度，传承淳朴、和谐的人文文化精髓，提升整个云南的人文素质。把优化旅游环境作为一个着力点，“软硬”兼施，为云南旅游产业发展全力营造一个安全便捷、文明舒适、宽松和谐的旅游环境。

(二)创新旅游产品，重视发展休闲度假旅游

目前，云南省旅游产品以传统的观光型旅游产品为主，资源类型的多，高层次的、文化提升型的相对较少。产品供给只能满足初级化、大众化市场，个性化、舒适性明显不足，成为影响云南旅游产业提升的重要制约因素。而高层次的独具特色的旅游产品是未来旅游产业的发展趋势。因此，加快旅游资源的整合和创新势在必行。要创新旅游产品，首先，政府与旅游企业要共同努力，进行市场分析，根据旅游市场新的发展动向来培育新的旅游产品，注重对潜在旅游需求的激发和对市场消费潮流的引领，打造新的旅游业态，如温泉旅游、商务会展旅游、探险旅游、高尔夫球旅游等，推进云南旅游产业从数量扩张型向质量效益型转变，推进旅游产品由观光旅游型转向休闲度假型;其次，整合传统观光型旅游资源，深度挖掘资源文化内涵，打造精品旅游区，鼓励社会资金以合资、合作、参股等方式参与旅游项目的经营及旅游基础设施的建设，全面推进云南旅游“二次创业”。

(三)促进旅游产业与其他产业的联动发展

旅游业是一个综合性强、关联度高的产业，它的发展要与许多产业相互融合，这就决定了旅游业不可能脱离或独立于其他产业自行发展。加快促进旅游业与其他产业联动发展，可以为旅游产业结构优化升级创造条件，延伸产业链，形成新型产业集群。政府部门应充分发挥其在旅游产业发展中的引导作用，加强旅游与农业、文化、商务、信息、交通、金融、环保、体育、医疗卫生等部门的合作，加快发展旅游农业、旅游文化、旅游会展、旅游信息服务、旅游航运、旅游金融、旅游健身、旅游专业服务等产业融合的重点领域，培育新的消费热点，增强旅游产业的吸引力，形成新兴的交叉优势产业。

(四)推进科技兴旅战略

科学技术的进步加速推动了经济和社会的发展，为促进旅游业转型升级，优化产业结构及旅游业的可持续发展提供了新的动力。寻求科技创新与旅游产业的结合，探讨以科技创新推动旅游产业发展的新路子，首先，建立和完善旅游科技创新体系，加强科技兴旅的组织和指导，培养高科技人才，引导鼓励科研机构、高等院校、科研基地从事旅游科技创新的新技术、新产品、新工艺和新设备的研发工作;其次，利用对外开放的有利条件，强化技术引进和先进适用技术改造，推动云南旅游技术化、数字化、网络化，用现代科技提升旅游服务水平;第三，加强知识产权的保护工作，重视在旅游科技创新研究开发活动过程中及时申报取得专利等知识产权;第四，创办科技兴旅示范区，与高科技企业、高科技基地沟通协调，使更多的企业走向与旅游协同发展的道路。

(五)完善云南旅游产业安全保障体系

随着近年来自然灾害、疾病传播、金融危机等事件的爆发，对旅游业的发展产生极大的冲击，破坏旅游业的正常有序发展，并严重影响旅游目的地的形象，使人们认识到预防和处理危机事件的重要性。要以政府为主体，建立安全保障体系，避免和减轻危机事件给旅游业所带来的严重威胁。首先，要做好危机的预防工作，提高安全防患意识，把开展安全生产事故隐患排查、火灾防控、消防安全检查和交通工具安全检查等多个专项工作常规化，构建旅游安全预警系统，设立专门的危机风险储备金，确保在危机发生时能作出迅速的反应;其次，建立机动灵活的救援系统，政府要及时快速应对危机事件，控制危机影响的范围，合理配置应对危机所需资源，力争将危机带来的危害降至最小;第三，重视危机过后的心理干预、形象宣传和设施修复工作，对危机带来的损失进行全面系统的评估，为应对以后类似的危机做好准备，力争为旅游者提供一个安全的旅游环境。

综上所述，在云南旅游产业发展过程中，政府的作用是无可替代的。但是，随着旅游产业转型升级，政府应不断转变管理职能，使政府的角色定位更符合旅游业发展的需要，促进旅游业可持续发展，推进云南从旅游资源大省向旅游经济强省的转变。