少数民族旅游业集群治理

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少数民族地区往往位于偏远山区，经济发展一般也比较落后；正因为没有经历工业化和城市化，少数民族地区优美的自然风景和独特的人文环境才非常庆幸地得以保留，为少数民族地区经济的进一步发展提供了丰富的旅游资源。因此，发展旅游经济是少数民族地区摆脱贫困落后状况的一个非常重要的途径。进而如何发展旅游经济也就成为各少数民族地区不得不面对和必须解决的问题。在有关旅游业发展的研究中，部分学者将产业集群理论引入旅游发展框架，提出要实现旅游业的集群化发展模式；然而，现阶段有关旅游产业集群发展的研究还不够多且不够深入，主要集中在旅游产业集群的重要性、紧迫性和可行性分析等方面；对于如何有效地实施旅游产业集群、政府在产业集群中的作用等方面研究较少，有关少数民族地区旅游产业集群治理的研究更是没有。本文主要从产业集群治理角度研究如何促进我国旅游产业，特别是少数民族地区旅游产业的发展。

一、旅游产业集群治理的理论框架

围绕特定旅游项目的企业通过横向业务、技术经济合作，在逐步走向长期化、制度化的过程中形成了特定时空条件下的旅游产业集群。集群化是产业在横向空间上呈现聚集形态的组织形式，作为一种为创造竞争优势而形成的产业空间组织形式，产业集群具有群体竞争的优势和集聚发展的规模效益，能够产生强大的溢出效应。而研究旅游产业集群的治理对策，对优化旅游业的资源配置，提高旅游企业产业集群的协同效用、竞争力经营效益，巩固和发展旅游企业战略联盟，具有一定的现实指导意义。

（一）产业集群治理的概念

产业集群治理曾经引起学者们广泛关注，专门研究产业集群从20世纪90年代末开始，关于产业集群治理的概念和内涵目前还没有一个被学界广泛认可的、明确的界定。大多数学者主要从两种视角来阐释产业集群治理，一种视角是在公司治理理论的基础上界定产业集群治理的概念，Rittera等（2003）从管理学控制角度明确集群治理的范畴为集群中组织的交易、协调、计划、组织、人事和控制，认为集群治理是一个自上而下的过程。另一种视角是在协调论的基础上将集群治理看作是一些要素的协调活动。Langen（2004）认为集群治理是集群内各种协调机制的混合体及其相互关系。[1]国内学者也对产业集群治理作了较为全面的概括，认为产业集群治理是一种集体活动，集群内成员都参与进来，通过治理规避集群发展风险，促进集群快速增长，最终目的是令集群保持可持续的竞争优势。基于这些已有的研究，本文将产业集群治理的概念总结为：在对产业集群的发展过程进行理解和评价的基础上，针对集群成长中路径依赖的演化和外部环境的冲击，推动产业集群更新升级的所有集群成员参与的集体行动，其核心是要维持集群的持续竞争优势，促使集群不断发展。

（二）产业集群治理的动力机制

集群治理要以产业集群的发展规律为基础，弄清楚在产业集群发展过程中哪些因素推动产业集群治理，即集群治理的动力机制问题。产业集群治理的动力主要有两种，一种是内部需要动力，一种是外部环境动力。从内部来看，一方面集群治理可以防止在集群动态发展过程中的变化、防范市场和政府失灵，提高集群竞争力而进行治理。另一方面，集群发展到一定的阶段，因为“路径依赖”或者某些其他原因与所处环境不能很好适应而出现成长停滞甚至衰退时，集群就会凸显出许多问题，需要通过集群治理来挽救集群。从外部来看，政府行为和竞争环境会影响集群将生产要素转化为竞争优势的能力，从而形成产业集群的外部动力机制。一方面，政府制定的产业集群政策能对产业集群的“市场失灵”方面进行弥补，而政府投资参与产业集群发展项目可以帮助产业突破发展瓶颈，推动集群的更新和升级。另一方面，参与外部竞争并保持一定的开放度，将有助于集群降低因过于封闭而带来的风险，避免陷入集群发展的陷阱之中；而创建影响力强的集群品牌是获取竞争优势的关键。可见，集群治理的动力既来自集群内部的危机，也来自集群外部的压力，从而使集群治理成为集群发展的一种需要。

（三）旅游产业集群的治理机制

产业集群治理机制是集群治理的核心，涉及集群的组织、规章制度、激励和约束、决策、利益分配、对外关系等的所有法律、机构、制度和文化的安排（Langen，2004）。在产业集群中存在着不同类型、不同层次的利益主体，利益主体间有着特有的相互作用关系，因而产业集群同时具有利益相关者共同体属性和内部市场属性。应在共同体与内部市场的有机统一的基础上协调各利益主体的经济活动，治理机制表现为信任机制与价格机制的融合，合作与竞争机制的统一。不同主体在集群网络中所处地位不同，其对治理制度安排的作用亦不相同。从治理结构来看，旅游产业集群治理结构有两个层次：内部治理和外部治理，主要包括旅游产业集群治理的总体目标、政策框架和法规体系、管理体制、经营机制和员工与当地社区居民的参与机制五个方面。现阶段，由于缺乏科学的旅游产业集群治理，我国少数民族地区旅游产业集群发展缓慢。这些不足表现在：管理组织机构政企不分、事企不分；旅游集群管理体制不顺，部分集群地区存在“多头管理”的状况；所有权、管理权、经营权三权混淆，旅游资源不能在市场上自由流通；部分集群区域虽实行企业化运作，但管理经营机制相当落后，观念比较落后，服务质量比较差，还存在资源破坏和环境污染等一系列问题。因此，我国有必要创立符合市场经济要求，且利于少数民族地区旅游产业集群长远发展的治理模式和治理措施。

二、湘西自治州旅游产业集群的发展状况

近些年来，湘西自治州委、州政府坚持立足本地实际，明确提出了大力发展旅游产业，打造湘西少数民族区域旅游的发展战略，先后出台了一系列促进旅游发展的政策性文件。2000年之后，相继颁布了《湘西州旅游管理条例》、《关于加快旅游产业发展的决定》、《关于加强旅游行业管理的若干规定》、《打造“神秘湘西”品牌方案》、《湘西自治州开发旅游商品的若干优惠政策》，并结合实际制定了《湘西自治州2001年至2015年旅游产业发展规划》。2002年州发（23）号文件，又将发展文化旅游产业摆在全州“七个”产业发展的首位。同时，自治州政府提出以共建行业协会的方式来协调旅游行业内部和旅游行业与其他行业间的关系。

（一）旅游资源

湘西自治州旅游资源丰富，区域内有一个国家级历史文化名城———凤凰古城，一个国家重点风景名胜区———永顺猛洞河，两个国家森林公园，三个国家级重点文物保护单位，旅游景区规划面积占全州总面积的6%，远高于全国的1%的比例。其中国家历史文化名城凤凰古城被誉为“中国最美丽的小城”，被评为中国旅游“十大最好去处”，跃居“九个最值得去的中国古城”榜首。另外，一方面湘西自治州具有广泛分布的土家族、苗族、侗族等少数民族民俗风情旅游资源，这些多姿多彩的民俗风情，资源品种齐全，互补性较强。另一方面湘西自治州也有秀丽的山水和神奇的洞穴，这些自然风景、人文名胜的高度集中，展现了湘西神秘、秀美的迷人风采。湘西自治州资源优势和品牌优势融合在一起，使得集群的旅游资源不仅表现出丰富、高品位的特征，而且具有优势互补的特征，是培养少数民族区域旅游产业集群的核心竞争力、培育湘西自治州旅游产业集群品牌的坚实基础。

（二）需求状况

湘西自治州旅游接待人数从80年代开始的几百人、几千人次上升到目前的几千万人次。仅以2009年为例，全年共接待游客1029万人次，创历史新高，同比增长14%；其中，凤凰县去年便接待游客485万人次，同比增长35.3%。湘西自治州客源市场分为国内和海外两部分，以国内市场为主。国内市场以湘、鄂、渝、黔、桂五省周边区域范围内有一定文化旅游需求的旅游消费者为主，是未来旅游市场拓展的基础。海外市场则以韩日市场为主导，同时逐渐扩展到东南亚及欧美等地。由此可见，湘西自治州的旅游市场需求很大，且在不断扩大，为湘西旅游产业集群发展提供了良好的市场保障。

（三）发展战略

湘西自治州旅游产业集群化战略注重核心竞争力的培育和提升，竞争优势由传统的资源优势向整体核心吸引物、特色优势转变；同时提高区域协同效应，提升跨区域竞争力。当前，湘西自治州以凤凰为龙头，以吉首为中心，突出厚重历史文化、浓郁民族风情、奇特山水风光三大特色，重点开发凤凰、德夯、猛洞河和栖凤湖、里耶四大旅游板块，打造神秘湘西游精品。构建“长沙-张家界-猛洞河-吉首-凤凰-贵州”和“长沙-吉首-里耶-长江湘西州、神龙架”两条跨省国际旅游精品线路，联合周边地区建立“常德-张家界-猛洞河-小溪-沅陵”旅游精品线路，[2]推动湘西自治州旅游经济一体化。

（四）相关产业状况

从运输交通产业看，湘西自治州区域交通发达，立体交通网络体系基本建成，枝柳铁路、湘黔铁路和渝怀铁路构成了该区域的铁路运输体系，并有多条省道在境内纵横交错。同时，临近的张家界荷花机场开通了包括香港、澳门在内的20余条航线，改扩建的贵州铜仁凤凰机场、黎平机场都与本区域边界仅有30km左右距离。特别是常德至吉首高速公路的开通和“大湘西旅游经济协作区”的成立，成为助推自治州旅游产业大发展的两个新“引擎”。常吉高速的开通，使自治州进入了全省4小时经济圈。从其他产业来看，湘西自治州现有骨干旅游公司9家，星级饭店48家，旅行社29家，旅游专业运输车队4家，旅游运输车辆300多台。[3]年经营收入过千万元的骨干旅游企业16家，凤凰古城旅游公司年门票收入突破1亿元，目前正在开展上市工作。规模化、专业化旅游商品购物点6家，其他从事旅游餐饮、住宿、旅游商品生产销售等私营企业和个体工商户5000多家。（五）发展机遇从宏观方面来看，经济的持续健康发展为旅游消费的发展提供了根本保证，“十二五”规划为湘西旅游产业大发展创造了重要条件。从微观方面来看，近年来，湘西自治州按照“神秘湘西游”旅游定位，以历史文化丰厚、民族风情浓郁和山水风光奇特为亮点，着力打造神秘湘西旅游品牌，推进湘西州旅游经济一体化，形成了充满生机与活力的旅游经济区。围绕着旅游发展规划，自治州加大景区景点开发和配套建设力度，凤凰景区扩容提质加快，湘鄂渝黔边区首届民族民间旅游商品暨民间工艺大师评选大赛、南方长城中韩围棋巅峰对决、中国湖南（花垣）苗文化节等一系列节会的成功举办，使“神秘湘西”品牌进一步提升，对加快湘西自治州旅游经济的发展起着重要作用，也为少数民族地区旅游产业集群发展起到了指引作用。

三、湘西自治州旅游产业集群治理的必要性分析

根据产品周期的概念，把旅游地的生命周期分为六个阶段：探查阶段、参与阶段、发展阶段、巩固阶段、停滞阶段、衰落或复苏阶段；旅游产业集群的发展也有着类似的生命周期。为了使湘西自治州旅游产业集群保持更长久的生命力，延长发展阶段和巩固阶段，缩短复苏阶段，有必要对旅游产业集群进行治理。

（一）可以避免集群区域内的恶性竞争

湘西自治州旅游产业集群区域内的旅游企业主要是全面服务生产的独立企业，企业间没有实质的专业化分工，从而企业间的主要关系是竞争，而不是合作，没有很好地发挥集群的整合优势。区域内企业的创新能力普遍较低，提供的产品和服务趋于同质，各企业经营特色不明显，导致企业之间在争夺人才资源、客户资源，以及产品定价等方面出现了无序竞争，价格竞争成为主要的竞争手段。同时，外来企业在当地缺乏社会资本，也缺乏对当地文化背景的认同和与社区的协同关系；在发展过程中，与当地社区在发展目标和利益上的冲突日益增大。另外，随着新景区的开发，同质的服务企业集聚区的形成，造成了对原旅游产业区内集聚企业客源的分流。因此，有必要对湘西自治州旅游产业集群治理，以改变湘西自治州旅游企业之间的竞争方式，由竞争走向竞合，并使该地区的旅游业实现又好又快的发展。

（二）可以弥补集群区域内出现的市场失灵

湘西自治州旅游产业集群内存在大量与旅游产业相关的经济活动主体，在市场机制下，各主体各自追求利润最大化，却导致了市场失灵；如，湘西自治州旅游原有基础设施薄弱、相关公共服务体系发展缓慢，严重制约旅游经济发展。这类问题难以解决的原因在于：一方面，与旅游相关的基础设施和公共服务具有公共物品的非竞争性和非排他性，一个主体对公共设施和服务的消费不会使得其他主体对该产品消费减少，即该产品的边际成本为0；而市场有效的提供方式是边际成本等边际收益，进而等于0，然而公共产品的供给是需要成本的；旅游产业集群内几乎所有的理性主体都希望“搭便车”以分享别人提供的公共产品，最终导致没有人愿意提供整个产业发展需要的资源。另一方面，外部效应问题也会导致旅游产业集群出现市场失灵，影响旅游产业集群的发展。由于不完全契约、道德风险和机会主义行为的存在，湘西自治州旅游产业集群内个别企业的不良行为会损害整个集群的品牌形象，威胁到旅游产业集群的整体利益。旅游产业的这种外部性，很难通过市场机制本身来消除，需要借助市场机制之外的力量予以调整。因此，政府部门的介入对旅游产业集群的形成和发展必不可少；湘西自治州政府可以为旅游业提供完善的基础设施，可以制定相应的法规政策约束个别企业的负外部性行为，以促进当地旅游产业集群的形成和发展，弥补市场失灵的不足。

（三）提高集群应对区域外部环境压力的能力

由于外部环境复杂多变，市场竞争日益加剧，经营活动的国际化以及面对日益成熟的旅游者，湘西自治州旅游资源的吸引力可能降低。一旦景区资源质量降低，旅游者偏好发生改变，由于景区企业资产转换困难，景区企业会普遍严重亏损。而企业经营不景气则使企业陷入减少投入，服务质量进一步降低，吸引游客越来越少，经营更加困难，陷入这样的恶性循环中。面对外部环境中存在的威胁，湘西自治州旅游企业普遍表现出较弱的抵御市场风险能力。由于外部经营环境不稳定，集群内企业可能会患“近视症”，过分注重短期效益，较少考虑长远经济利益，制约集群的可持续发展。另外，当集群与外部环境的变化无法适应，从而出现停滞甚至衰落时，需要通过集群治理来拯救集群。因此加强旅游产业集群的治理已成为应对外部环境压力的必然手段。

（四）有利于实现集群的可持续发展

从旅游产业集群的成长机制上看，旅游产业集群的长远发展很大程度上依赖于集群的经营管理水平。在湘西自治州旅游产业集群的形成和发展初期，其竞争优势主要是旅游资源的先天优势，但集群的进一步发展则主要依靠集群的治理和运作水平。如果集群缺乏有效治理，其内部的平衡遭到破坏，即使资源禀赋再优秀的集群也会衰落；如果集群能够通过治理使旅游企业的创新能力不断增强，能够不断开发新的特色旅游产品和服务项目，满足旅游者日益多样化的需求，那么旅游产业集群就能够实现持续稳定的发展。

四、湘西自治州旅游产业集群治理的对策

（一）建立以州政府外部治理为主导的旅游产业集群治理体系

一般而言，旅游产业集群的治理主体可以是企业、旅游行业协会，也可以是旅游管理服务部门，甚至是政府；不同的主体对治理制度安排的作用和治理所能实现的效果的影响不一样。现阶段，由于湘西州旅游业的市场机制还不够健全，价格无法实现对旅游资源的有效配置，恶性竞争较为普遍；而且由于现行信任机制的局限，旅游产业集群内经常出现个别企业以牺牲公共利益来谋取眼前私人利益的负外部性行为。因此，无法完全依靠旅游企业自身来实现旅游产业集群的治理。又由于旅游行业协会一般是依托政府成立，协会行为难以保持独立，且相对于政府而言处于弱势地位，协会的协调作用发挥有限；而且旅游行业协会也乐于通过行政命令式的行为获取垄断利益，从而导致旅游行业协会的产业集群治理功能发挥不足。因此，未来湘西州要建立集群产业内部治理为核心、以政府的外部治理为主导、以旅游行业协会的治理为辅助的旅游产业集群治理体系。其中，政府主导的治理机制可设计如下：由主管旅游的副州长牵头，成立一个旅游产业发展委员会，主管旅游的副州长任委员会主任，旅游局、交通局、工商局、文化局和环保局等部门领导任副主任，该委员会的一个重要职责就是通过旅游产业集群治理，提高湘西州旅游业整体竞争实力。在贯彻“大旅游、大市场、大产业”战略思想基础上，围绕湘西的旅游资源和品牌优势，大力发展集群旅游产品，用大市场观念培育旅游集群品牌，实现旅游产业的可持续发展。

（二）充分发挥政府在旅游产业集群化发展中作用

1.转变州政府职能，创造良好的旅游产业集群发展环境旅游产业集群化发展要求转变州政府职能，打造公共服务型政府。首先，要加强旅游产业集群发展的硬环境建设。完善的公共基础设施和降低旅游企业的交易成本与费用，这就要求政府为旅游产业集群发展提供便利的交通设施、低廉的通讯服务等。其次，要加强旅游产业集群发展的软环境建设。如提供良好的社会治安，优化旅游业整体发展环境；宣传基于诚信的价值观，培育守信的集群文化；对集群内企业进行公正评价，抑制集群内企业负的外部性行为；整合各种类型的资源和能力，实现集群发展的规模效应。

2.构建公共服务平台，促进湘西州旅游产业的集群化发展通过建设成熟的公共服务平台来促进旅游商品市场发展，带动当地具有民族特色的旅游产品的加工与销售。如通过加快技术创新平台建设使得以土家织锦、苗族刺绣、民族服饰、蜡染、扎染和根雕、石刻、银器等为代表的民族工艺品形成品牌化、系列化和规模化。[4]通过构建完善的信息化平台推动旅游相关行业产业化发展，加快“数字湘鄂渝黔边”建设，推进信息网络宽带化和高速互联，提高信息网络的综合服务能力。通过搭建产-学-研合作平台，提升区域内旅游企业的自主创新能力，促进企业创新成果的商品化、产业化发展，增强集群发展后劲。

3.实施财税优惠政策，提高集群内企业的竞争能力通过所得税减免优惠及研发投入的加计扣除等方式，降低州内旅游集群企业的税收负担，鼓励旅游集群企业的产品开发和服务创新；通过对符合政府导向的旅游企业实行财政贴息，优化旅游产业集群结构，促进旅游产业集群整体竞争能力提高；通过个人所得税优惠、住房及教育培训补助等方式吸引区域外的优秀人才到旅游产业集聚区创业和工作。

4.建立跨行政区域协调机制，促进旅游产业集群的升级旅游产业集群的升级固然依赖于集群内相关主体解决集体行为问题能力的提高和集群内部治理质量的改善，然而，加强与集群区域外企业的联系和合作，会有利于旅游产业内企业的纵向联合发展，以便实现规模经济；也会有利于旅游产业内企业与其他产业企业之间的信息交流，以便提供更多满足消费者需求的旅游产品和服务。但是，这些与州内旅游企业相关联的同行业企业和其他产业往往没有在同一行政区域，旅游产业集群治理就需要跨区域的协调合作才能实现；这就要求不同行政区域的地方政府之间进行合作，通过跨界的综合协调治理，促进要素区域间自由流动，实现各种要素的优势互补。

（三）强化集群产业的内部治理，提升旅游企业的竞争力

虽然州政府在湘西旅游产业集群治理居于主导地位，然而，由于职能部门的相关管理人员对旅游产业集群与集群治理相关的专业知识不足，或者说，治理过程中能动用的资源受限等原因，导致政府对旅游产业集群的外部治理失灵，需要相应地培育产业集群内在动力，以保持集群发展的活力和持久的生命力。首先，要提高旅游集群内企业的合作意识，包括集群内旅游企业与政府部门的互动与交流；集群内旅游企业不只是存在竞争，还可以进行合作，包括合作创新、联合营销、共同培训等；位于同一产业价值链的上下游企业间也要加强合作，大企业要给予其配套的小企业资金、技术、信息、市场网络等方面的支持，提高相关联的小企业的市场竞争能力和抗风险能力；处于产业价值链同一环节的各企业要保持适度的合作与竞争，坚决制止低水平的价格战；其次，旅游集群企业也要保持适度的开放性，通过产学研一体化发展提高企业核心竞争能力，通过与集群外企业的交流，获取更多的资源，保持企业较好的创新能力。

（四）完善旅游行业协会激励机制，推动旅游产业集群化发展

湘西州旅游行业协会的集群治理的关键是：制定行业的集群治理章程并建立健全行业集群治理的激励约束机制，其中行业集群治理的激励机制尤其重要。行业的集群治理章程为企业、协会提供了行为规范的框架和准则；良好的监督机制能减少企业负的外部性行为；完善的内部激励机制能更好地引导旅游企业开展有利于产业集群治理的集体行动。湘西州旅游行业协会要发挥在政府与企业间的协调作用，帮助旅游企业解决所面临的实际问题，维护其合法权益；组织行业内旅游企业开展各种内外活动，如，通过参与展览会、出版物、专业协会、信息网络等，不但可获取更多行业发展前沿信息，同时也可提高集群产业的知名度；赋予行业核心企业一定的政治地位，提高他们的自豪感和荣誉感，激励核心企业更好地为集群发展服务。