城区旅游资源管理综述

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城区是一个城市的中心区域，是一个区域的政治、经济、文化中心。普遍意义上，旅游对一个城区而言并不是主要功能，但因其区位上的特殊重要性，在自然发展过程中它必然会产生许多具有旅游价值的旅游资源。在现今中国许多城区大搞城市建设、经济发展的过程中，管理单位要么忽视旅游资源的保护，要么是在“开发与保护的矛盾”中挣扎。保护好旅游资源是区域旅游可持续性发展的重要保证，是实现整个城区可持续性发展的有效途径。城区的旅游资源必须得到有效的保护。

1城区旅游资源保护中存在的主要问题

自然景观的保护与资源的原始状态关系密切，人文景观的保护不仅与资源的有形构成有关，更与其所蕴含的文化内涵有密不可分的关系，对这两种旅游资源的保护状况的勘查所依照的标准应有所不同。

对于旅游资源保护中问题的发现是提升旅游资源保护力度的突破口，所以对旅游资源保护状况的分析必须是一个系统全面的工作。城区旅游资源的保护工作中常出现以下六个方面的问题。

1.1管理与目标的双重制约。

资源开发与保护中必然要涉及到资源所在地及所有权归属的问题，这成为旅游资源开发的瓶颈。许多建筑与设施类旅游资源可能分别划归建设部门、园林部门、文物部门、宗教部门，这些部门往往对其保护责任互相推脱，出现保护过程中相互扯皮，开发后利益冲突，资源开发和保护后劲无力等一系列问题。这种局部和短期利益的争夺显然不利于资源的保护和永续利用。

受计划经济影响，城区的旅游资源被文化、城建、林业、旅游等部门分割，缺少适应大旅游发展需要的顺畅的体制，缺少对区域旅游资源统一有效的保护、开发、利用、宣传促销的管理方法。由于部门分割，许多城区非常具有历史和艺术价值的老建筑不对普通游客开放。旅游主管部门对旅游行业管理难度较大，资源挖掘、产品开发力度与发展要求产生了差距。

1.2旅游资源文献资料有待加强保护。

旅游景点，特别是未开发或有待开发的景点(物)，经常出现缺少相应的文献资料的问题。文献资料没有得到科学的保护，以至造成许多未开发的旅游景点的资料缺少或丢失。缺少全面的文献资料会给旅游资源统计工作带来很大的问题。在笔者参与的大连市旅游资源普查工作便出现了此问题，没有原始资料，而由考察人员单纯进行实地调查，无法使旅游资源单体的性状描述十分完善，同时旅游资源普查工作的科学性也有所偏离。使普查工作在考察中花费太多精力与时间，无法完全达到高效、少时、详查的状态。

1.3高层次的旅游开发和规划人才匮乏。

在旅游发展过程中，部分景点(区)在管理、运营技术环节和实践操作上缺乏专业性，究其根本，是缺乏专业性知识、缺乏专业性人才。另一方面部分旅游开发项目和开发产品的层次不高，老的模式和面孔较多，特色不突出等问题客观存在。这与地方旅游管理部门和旅游项目投资公司缺乏相应的高层次旅游专业人才也有很大的关系，因为专业水平有限，在旅游资源开发过程中经常忽视对资源的保护措施。

1.4旅游资源保护的力度随区域偏僻度增大而递减。

旅游资源保存状况根据离城区中心的远近不同而表现出参差不齐。离城区中心越近的区域，旅游资源的保护的状况较好一些;而部分偏僻的区域(放在更大的地区内研究就是更偏远区域)的旅游资源受到人为的干扰或破坏较为严重，其观赏价值、使用价值都相对来说比较低。

1.5城市旅游文化水平与经济发展水平存在差距。

“旅游在发展的一定阶段是经济——文化产业，到发展的成熟期是文化——经济产业”(于光远)，旅游需要文化底蕴作为支撑。从旅游企业在市场的运作角度而言，第一层次的竞争是价格竞争，进一步上升到质量竞争，达到最高层是文化的竞争。旅游本身的文化功能是内在的，旅游者进行旅游，本质上也是在购买文化、消费文化、享受文化。旅游经济必须注重知识经济，旅游管理必须开拓知识化管理之路。

城区旅游业发展是一种高文化含量的发展模式，发展进程和速度对城市的科技文化力量和历史文化氛围有较大依赖。城区在旅游业发展中，一方面应注重科技因素的投入，另外一方面应凝练出区域的文化特色，即找到区域旅游发展的“文脉”，从而使城市文化水平与旅游发展水平一致，使有限的自然、人文资源得到最有效的利用。

1.6未开发的许多旅游资源被挪为他用。

许多城区有待开发或未开发的旅游资源，普遍存在被挪为他用、缺乏必要的法律与工程保护措施的问题。城区中大量传统老建筑精品经常有民居散落分布其中或因其它目的而被完全占用。人为活动缺乏保护意识，加速了老建筑的破坏和损毁，大量砖雕、石雕等艺术品亦逐渐破损或流失。

2城区旅游资源保护的思路与建议

旅游资源，特别是风景旅游资源，是不可再生的资源。加强对旅游资源的保护，是旅游业可持续发展的重要保证，必须在开发与利用全过程中给予高度重视。旅游资源保护工作的指导思想是:坚持可持续发展战略与保护为本的原则，正确处理好资源利用与资源保护、经济效益与环境、社会效益的关系，做到依法保护、合理利用。同时运用行政、经济、技术等手段，加强对旅游资源的管理，使保护工作走上健康发展的轨道。

2.1总体原则。

旅游资源保护的政策措施应在“精心规划、严格保护、统一管理、开发与养护相结合”的方针指导下，遵循因地制宜，合理开发自然景观、人文景观的原则，全面规划，合理布局，分期建设，边建设边开发滚动发展。先易后难，循序渐进，优先开发投资少、吸引人、见效快的景区景点。充分利用现有基础设施、防止重复建设。

旅游资源开发和利用项目，必须进行环境影响评估，事先制定资源保护计划和措施。其废水、废气、废渣、废弃物的处理处置设施，以及防止水土流失、植被破坏、景观破坏的措施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。禁止在旅游区建设破坏景观、污染环境、妨碍游览的项目，对已建的要限期治理。旅游区内的工厂，在城市风景走廊和重要景观地带的有碍景观的居民住房及建筑物等，应逐步拆迁或改造。

在规划开发或已开发利用的旅游区内，应保护区域内的生物资源和水资源。保持旅游区内的地形地貌景观，禁止在旅游区内开山采石、挖沙取士、填盖水域、砍伐树木，以及进行可能改变旅游区地形地貌的其他活动。对于已经造成生态破坏的，必须积极整治，限期恢复。

旅游区的开发建设和旅游活动的规模，不得超过旅游区的环境容量，其性质、布局、规模、体量、高度、造型、质感、色彩等，必须与周围自然景观和环境相协调。旅游区内应控制资源的开发强度，加强绿化植被，降低建筑密度和容积率，严格控制建筑的体量和高度。

2.2分类分级保护。

为了对旅游资源实行有效的保护，应在旅游资源普查成果的基础上，根据旅游资源的利用性质、功能及脆弱性，将城区的旅游资源进行分类分级保护。

2.2.1分类保护。

2.2.1.1人文类旅游资源。在城区文物保护单位和重点保护建筑周围，根据国家文物保护法规、风景名胜区管理条例、相关规划及各相关部门和社区居民提出的保护意见，划出一定的范围与空间作为文化遗产与史迹保护区。

对这类资源的保护，应严格按照有关法规，保护单体的安全和完整，严禁增设与其无关的甚至危及其安全的人为设施，严禁任何不利于其保护的因素进入。可以安置必要的步行游览和安全防护设施，控制游客量在环境容纳量允许的范围之内。

对于旅游商品、人文活动类旅游资源，以及无历史意义而为开发旅游业或其它经济用途而建的现代建筑与设施，可将责任下放到个人或单位，政府进行监督，既调动经营主体的积极性、又增加政府部门工作的效率。

2.2.1.2自然景观类旅游资源。

自然景观类旅游资源包括自然保护区、风景名胜区、动植物景观。

对自然景观的保护，应严格按照《自然保护区条例》、《风景名胜区管理条例》、《森林法》等对资源与环境依法进行管理。

自然保护区的核心区内可以配置必要的研究和安全防护性设施，应禁止任何经营性的开发建设活动。风景名胜区内核心保护区内严格禁止与资源保护无关的各种工程建设;不得进行恣意伐木、开山采石、挖沙取土以及其它任何形式的严重破坏地形、地貌和自然环境的活动。旅游区内控制游客量在环境容纳量允许的范围之内，应适当限制机动交通及居民活动的进入，不得安排与其无关的人为设施。

在休闲度假旅游区的项目活动及可视范围内，根据景观风貌保护的需要，划出一定范围作为旅游环境保护区。在休闲度假旅游区内，可以进行适度的资源开发利用行为，合理安排各种适宜的休闲度假项目，控制游客量在环境容纳量允许的范围之内，应适当限制机动交通及居民生产生活的进入。

2.2.1.3未开发的旅游资源。

对目前尚未进行旅游开发，但明显地具有可转化为旅游产品优势潜力的旅游资源，或已初步开发，但仍具有相当大的开发潜力的旅游资源，应划出一定范围进行保护培育。对未开发的旅游资源，重点要搞好资源的恢复、培育和保护，严禁对其不利的开发经营活动。

2.2.2分级保护。

2.2.2.1一级保护区(核心保护区)。

一级保护区指已经公布批准的各级文物保护单位和风景名胜区的绝对保护范围及自然保护区核心部分(包括待定文物保护单位和自然保护小区)。

具体做法是在景点周围划出一定的小范围，防止旅游者损坏。这些景点或景物一般不能移动、涂写、凿刻，管理部门应逐一登记建档，详细记录有关资料。划定保护对象与旅游者之间的距离，或制定具体的保护措施，并用明显的标志提示游人。

2.2.2.2二级保护区(重点保护区)。

二级保护区指一级(核心)保护区外及有代表性的风景名胜区、传统民居区、滨海路等的景观建设控制地带。

二级保护区划分的目的在于使景区或是景点周围的环境不致被破坏以致与景区或景点不相协调。构景空间和审美度较好的空间也应划入二级保护区范围，在此范围内不得建造与景物无关的建筑，杜绝污染源的进入。

2.2.2.3三级保护区(一般保护区)。

三级保护区指二级保护区外围保护地带;有代表性的新兴旅游景点及景物。如市区的游乐、购物、休闲景点。一般是旅游环境与周围环境之间的协调区，在景点周围一定范围内不得建造体量过大或过高或足以造成不协调的建筑，注意环境绿化，保证大气、噪声不得超标，保证旅游者饮用水、食宿等环境的安全舒适。

分级保护的项目、相应的保护面积和范围及具体要求要按国家城市规划、环境保护、文物保护和旅游管理条例等有关法规及各县区和全市另行专门编制的旅游资源保护培育规划实施。

2.3加强旅游资源保护的其它支持途径。

2.3.1通过增强环境、资源保护意识来达到保护目的。

环境、资源保护意识的增强是旅游资源保护的思想基础，这里包括管理者、经营者、旅游者、地方民众等群体的全方位旅游意识的增强。增强旅游资源保护意识应针对不同的群体采用不同的方式进行教育，如对管理者、经营者采用系统教育、培训的方式，对旅游者采用建立环境解说系统的方式，对地方民众采用环境科普的方式等。

环境是旅游资源生成的条件，旅游资源的保护依赖于环境的保护。旅游业的发展、旅游经济的崛起、旅游者的大量涌入，对环境造成一定的压力。从旅游业的长远发展来看，我们不应以牺牲后代人的生活质量与发展机会为代价来发展旅游业，正确的方式应是旅游业发展的同时，资源、环境得到保护。可采取如下措施:

①加强资源开发过程中对环境的保护，资源项目规划中应体现相应的环境保护措施;

②加强经营、管理人员的培训和素质教育，通过管理影响和引导游客;

③提高技术监测的水平;

④加强旅游地精神文明建设，通过提高居民素质，达到自觉维护生态环境质量的状态;

⑤加强宣传工作，倡导推行人与自然的和谐共存;

⑥推行绿色服务理念，减少旅游行业对环境的污染。

2.3.2加强法规建设。

景区规划、生态环境建设规划、文物保护规划、产业发展规划及相关的地方政策法规的制定，一定要充分考虑旅游景观的保护和培育，要使各类景观资源的保护有法可依，不留下管理盲区。必要时应设立相应的管理机构，落实保护权限与责任。还应制定一系列有关资源与环境的具体保护办法和监测、监督举报、奖励与惩罚的规章制度。通过制定政策，引导和鼓励部门、单位和个人积极参加污染整治和环境保护工作，监督和协调所辖区域的部门、单位和个人认真贯彻执行有关环境保护的法律法规和政策。

2.3.3加强公众宣传教育。

向公众传播有关旅游环境保护的法律知识和科技知识，特别是通过一些典型案例的评价，使整个社会对旅游资源的保护与区域可持续发展的关系有正确的理解和态度，提高人们保护旅游资源的自觉性，增强环境保护的紧迫感、责任感，让广大干部群众认识到资源及其环境保护与产业发展的协调一致性，提高人们旅游资源保护意识及知识水平和技能。

2.3.4理顺管理体制。

要成立有权威性的旅游资源保护与开发协调机构，由旅游、文化、环境、城建、水利、林业、农业等部门的专家组成一个专门委员会，对旅游资源的开发与保护严加把关，对项目审批、项目建设、营运管理等各个环节严格实行规范化管理。

2.3.5要增加对旅游资源与环境保护培育的技术投入和资金投入。

应遵循“多一点传统，少一点创造，多一点复修，少一点重建”的原则，对旅游资源进行就地或易地保护。如对有代表性的历史名宅古建，要逐个检查落实防漏、防火、排水等事项以确保其风貌的完整无缺和结构的安全。

对某些资源(如名宅古建)可探索吸引民间资本的途径和方法。通过征收资源税、排污费，充分发挥经济杠杆对旅游环境和保护作用。设立城区旅游资源保护专项基金，资金来源为:财政上拨出一定款项作为启动资金;将部分城市建设配套费纳入专项保护基金;按营业收入总额向从事旅游经营活动的企业征收旅游资源保护附加费;旅游饭店的城市共建费金额转入专项保护基金等。由专门的基金管理委员会负责该项基金的保管、审批和使用监督。

2.3.6建立大旅游发展机制，加强旅游机构职能建设和人才培养。

旅游活动是一项综合性的服务活动，涉及众多企业和行业的经济活动。以功能布局和产品企划为平台，统筹规划吃、住、行、游、购、娱旅游六要素，着眼于发展“大旅游”，促进旅游各要素的有效组合。同时要协调好各相关行业部门的关系，争取各方支持，形成全社会办旅游的合力。适时推动各种节庆活动，造就市场轰动效应。

同时，要深化旅游体制改革，转变管理职能，做好行业管理和服务工作;成立旅游执法大队，强化行业执法职能，依法治旅;组建旅游信息中心(包括旅游政务、旅游商务网络和旅游呼叫中心)，加快旅游信息化建设，与国际接轨。

加强旅游宣传和旅游知识的普及，提高市民的旅游意识，及对旅游业发展的支持，营造良好的旅游发展环境。增加城市居民对周边旅游景区的了解，激发热爱家乡的情感，提高出游率;提高市民的好客程度，善待游客，增强市民对游客的亲和力。

聘请旅游专家成立旅游发展专家组，提供智力支持;充分利用当地高等院校的师资力量，加大旅游知识、技能的培训力度;培养高层次旅游人才。

3结语

旅游资源的保护不排斥对其合理的利用。许多旅游资源由于成功地处理了保护与利用的关系，获得了社会效益和经济效益的“双赢”。这些成功的旅游资源开发的共同经验就是:立足保护，加强论证，科学规划，适度开发，并注重建章立制、依法保护。

旅游的经营需要好的环境，所以旅游的经营，客观来看会促进环境改善和保护。有了保护的加强会进一步推动旅游的经营，这是一个互相补充、互相促进、互相强化的关系。比如，从1999年开始，国家旅游局在全国开始推行《旅游区点质量等级与划分标准》国家标准，倡导旅游景区在门票收入里拿出10%用于保护，其出发点正是旅游发展与资源保护目标的一致性。

旅游的发展与资源保护是最大的利益一致者。旅游的基础是环境，没有好环境就没有旅游的发展。因此，一方面，政府部门应规范各地方的旅游资源开发行为，努力使其从一开始就走向良性发展的轨道。另一方面，旅游的开发商，更大范围内可以说是社会大众，应加强旅游资源保护意识，使旅游资源有形的实体在完整保存的基础上文化内涵得到更长久的传承。