循序渐进推进两权分离论文

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编者按：本文主要从引言；旅游资源所有权与经营权相分离的必要性；旅游资源所有权与经营权相分离存在的主要问题；两权分离的应对策略；结论进行论述。其中，主要包括：旅游资源所有权与经营权相分离的含义、国内众多旅游景区都踏出转让经营权这一步、城市企业支撑着国民经济的持续稳定发展和国家财政收入的不断增加、归口这些部门管理的景区管理机构，也就逐渐演变成了景区开发、经营的主体、对景区资源的管理和经营缺乏监督和约束、改革发展大趋势的要求、旅游资源的所有者往往缺乏开发和管理旅游资源的能力、旅游资源所有者大多缺乏足够的开发建设资金、旅游资源两权分离的尝试已经取得了成功的经验、相关部门认识不一，对推进经营权转让较为谨慎、评估体系尚未形成，易导致国有资产流失、严格按照规划实施开发、加强旅游景区经营权转让方面的法制建设等，具体请详见。

论文摘要：旅游资源有权与经营权分离的运动在全国上下引起广泛的关注，两权分离是改革发展大趋势的要求，但是旅游资源所有权与经营权的分离也存在着一些问题,如：相关部门认识不一，评估体系尚未形成，导致国有资产流失政府监督管理缺位，造成景区资源的破坏性开发等。因此，我们要循序渐进的推进两权分离。

论文关键词：旅游资源；所有权；经营权；分离

0引言

旅游资源所有权与经营权相分离的含义是，在坚持资源国家所有、严格保护、永续利用的前提下，在一个旅游资源(景区)内，经政府统一规划(或政府审批规划)后，把开发经营权剥离出来,通过政府与投资者签订保护开发、建设经营协议，授权投资者依法有偿取得一定期限内的开发经营权及其收益权，其核心是“国家所有、政府监管、企业经营”

随着1998年被称为引领中国旅游业发展方面的模式碧峰峡模式的建立,国内众多旅游景区都踏出转让经营权这一步,如2001年2月,四川省旅游局宣布出让包括九寨沟国家森林公园在内的十大著名旅游景区以及100多个景点的经营权;2001年10月,湖南省凤凰县政府将凤凰古城、南方长城、黄丝桥古堡等八大景点的50年经营权转让给黄龙洞公司等等。本文拟针对旅游资源所有权与经营权分离的必要性，可能出现的问题及其转让之后政府的责任问题进行探讨。

一旅游资源所有权与经营权相分离的必要性

我国二十年前开始的经济体制改革，正是在所有权与经营权两权分离理论的指导下,才有了城市企业承包经营责任、租赁制、股份制和中外合资合作等各种改革形式的不断深化和现代企业制度的建立,也才有了今天城市企业支撑着国民经济的持续稳定发展和国家财政收入的不断增加。可以说,没有“两权”分离的理论和实践,就没有中国企业改革和国民经济发展的今天。但是长期以来，我国旅游资源的经营管理模式却是所有权与经营权合二为一的，一直沿袭着国家所有，政府经营的传统模式。

在我国,根据不同的性质，旅游资源分属不同的政府部门管理：风景名胜区由建设部门管，森林公园由林业部门管，自然保护区由环保部门管，文物保护区(单位)由文化部门管，地质公园由国土资源部门管，寺庙由宗教部门管，江河湖泊和水利工程由交通、水利部门管等等。本来这种管理，从政府职能来讲，应该是管规划、管保护、管监督，但随着旅游业的发展，这些旅游资源的经济价值越来越大，因此，归口这些部门管理的景区管理机构，也就逐渐演变成了景区开发、经营的主体，既管理又经营，实行改革开放前的国有工业企业那种在政府部门直接指挥管理下的国有国营模式，而且是事业单位企业化管理的国有国营模式。这种条块分割、部门垄断的经营管理体制，随着我国旅游产业的不断发展和国家改革开放政策的不断深入,其弊端表现得也越来越明显：资金不足不仅影响资源的开发建设进程,使旅游的开发建设严重滞后,阻碍了旅游产业和地方经济发展,而且也影响了对旅游资源的保护、生态环境建设的投入；规划管理水平不高，影响了资源的有效保护和合理利用，降低了旅游景区应有的品位；旅游资源管理部门事业单位大锅饭的体制，影响了旅游景区发展的活力和旅游服务质量的提高；政事不分，政府部门自身对其归口管理的事业单位实施监督，影响了监督的有效性、公正性等等。⑵

另外，按照道理，由政府进行管理和经营能够避免市场经济实体经营所带来的短期行为和对旅游资源的过度利用而导致的破坏，然而实际情况并不如我们想象的那么好。由于这些政府部门既是管理者同时又是经营者，对景区资源的管理和经营缺乏监督和约束，往往在地方、部门、单位甚至个人利益驱动下，出现了名义上对资源进行保护，实际进行垄断获利的行为；或名义上进行开发建设，实际上是进行破坏的行为。正如中国社科院旅游研究中心主任张广瑞指出的：“这样非常不利于景区的统一规划和监督管理。”因此由政府来管理和经营，若缺乏必要的专业指导、必要的监督机制和约束机制，同样会造成资源的破坏，景区得不到有效保护。

由此可见，旅游资源经营管理的传统模式已到了非改革不可的地步，必须突破旅国上下引起广泛的关注游资源只能由政府成立的管理机构直接负责经营和管理的现有国家所有、政府经营的传统模式，在体制上创新，进行旅游资源所有权与经营权相分离的转变，大胆探索旅游资源保护和开发利用的新形式和新途径，推动新世纪中国旅游产业的加速发展和旅游资源的合理利用。

（一）改革发展大趋势的要求

中国旅游景区管理体制历来以政府直接集权管理为主,这种体制的调控手段单一，调控能力有限，调控效果不明显，并且由于多头管理，各自为政局面的出现，严重影响了景区的可持续发展。随着中国社会主义市场经济的发展，实行资本所有权与资本经营管理权的分离，实行制，成为现代市场经济运行的一个基本模式。细化到旅游行业经济发展中，政府对旅游业的调控手段也应作出相应调整，其主要职能也应该转化为从宏观上管理和监督旅游行业的发展，而微观上的经营运作应下放给旅游企业，管好宏观，放活微观，将国有资产的产权进行市场化构造,或改造,或转让,或混合,或出售、拍卖，以实现国有资产配置优化以及投资主体的多元化。⑴

尽管旅游行业的改革发展及所需资源具有其特殊性，但同样不能违背社会资源所有权、占有权关系调整变革规律的基本要求。我国的旅游业进一步的发展，已经到了要在产权关系上进行调整的时候，这个问题已经成为我国旅游产业发展中各种矛盾解决的关键所在。

（二）旅游资源的所有者往往缺乏开发和管理旅游资源的能力

旅游资源的开发经营管理，是一项专业性非常强的工作，它需要开发经营管理者对自然、地理、林业、水文、历史、文化、宗教、文物、等方面的知识具有较为深入的了解，而且还要求具有社会学、心理学、经济学、管理学等许多方面的知识，更要具有较为丰富的旅游资源开发运营管理的经验。然而我国旅游资源丰富的地区一般都处于经济文化发展比较落后的地区,这些地区不仅缺乏必要的开发资金,更缺乏善于策划、懂经营、会管理的专业人才。在这种情况下,开发和利用资源,仅仅依靠当地的条件和能力是远远不够的。有些地区由于这些问题的存在,致使许多优质的、具有很高旅游价值的资源,长期处于闲置浪费或低水平开发状态,有些甚至被人为破坏,以至造成无法挽回的严重损失。如果进行一定的资源整合,将宝贵的资源转让给真正有实力、有经验的开发经营者来经营和管理,就可以使资源很好地利用起来,使其充分地发挥应有的效益。湖北宜昌市石门洞风景区,由于经营管理不善,已逐渐被人所淡忘。为启动旅游资源,宜昌市决定,让有实力的企业托管石门洞景区,让懂管理善经营的人管景点,并最终将景区经营权转让给宜昌教育旅行社，而政府管理部门则重点抓规划管理。宜昌教育旅行社获得经营权后,迅速对景区进行了整体包装和形象策划,并对部分破旧景点进行修复改造,如今景区游人如织。

（三）旅游资源所有者大多缺乏足够的开发建设资金

一般讲,一个中等规模的旅游景区,不包括景区外道路的修建,从最初开发到取得一定经济社会效益,没有几千万人民币的投入,没有三至五年的时间不能解决问题。从目前来看,依靠政府的力量在旅游资源开发和各景区建设中的资金投入是十分有限的,而且大规模的长期投入如果完全由政府来承担也是不可能的,也不符合市场化原则的。尤其是在一些县及县以下的旅游资源开发及景区、景点建设中,资金的捉襟见肘是十分普遍的,政府也无能为力。而通过经营权的有偿转让,使景区经营权和所有权适当分离,吸引真正有实力的经营者进入景区,使经营者能够实现责权利相结合,真正将景区旅游资源利用好,经营好。所以,经营权的转让是解决景区发展和建设中资金问题的很好的途径。例如，湖南凤凰县人民政府将其所属黄丝桥古城、沈从文故居、熊希龄故居、奇梁洞、南方长城、凤凰古城、沱江及杨家祠堂8大景点的50年经营权转让给湖南黄龙洞投资股份有限公司。按照合同规定,受让方黄龙洞投资股份有限公司将在经营期内向凤凰县人民政府支付转让费8.33亿元人民币,黄龙洞投资股份有限公司将在前两年内投资8500万元人民币用于凤凰古城部分城楼、南方长城和游道的修复及其他主要景点保护设施和游览设施的修建和改造，由于有资金和人才优势,经过一年的运作,已为凤凰县旅游业的发展带来硅谷效应。

（四）旅游资源两权分离的尝试已经取得了成功的经验

通过产权关系调整,经营权的转让,旅游资源的开发建设发生了质的变化,实现了经济效益、社会效益和环保效益的统一。如世界自然遗产九寨沟,新中国成立以来国家的总投入仅1000万元左右,这些连治理九寨沟泥石流灾害都不够,根本谈不上保护。许多景区经营权转让后,不仅引进了开发建设资金,也同时引进了大量环境保护资金,扭转了过去那种低投入、低开发、低保护的局面,转向高投入、高开发、高保护的良性发展轨道。

两权分离经营成功后既可以让百姓脱贫致富,也可以增加地方财政收入。长年生活在风景名胜区周围的城市居民和乡下百姓,可以享受资源开发后产生的经济效益,实现就业和家庭收入的增加，地方财政也会因此得到应有的改善。如碧峰峡在成都万贯集团介入前,毫无名气,年接待游客不到2万人,门票收入不过20万元周围的农民年收入仅300来元,生活十分贫困。政府为发展旅游,倾其所有,投资580万元,对碧峰峡进行开发建设。万贯集团介入后,投资数亿元,在保护自然资源!生态资源的前提下,高起点规划,高质量开发,高水准包装推介,使碧峰峡名声大振,成为旅游热点。2000年,碧峰峡旅游收入8600多万元,利润2600万元,创税收500万元,为当地带来综合收入1.6亿元。

二旅游资源所有权与经营权相分离存在的主要问题

我国旅游景区经营权转让工作起步于20世纪末期，迄今已有不少成功的案例，但从总体而言，旅游景区的经营转让工作仍处于探索和起步阶段，还存在着较多问题，这主要表现如下：

（一）相关部门认识不一，对推进经营权转让较为谨慎

转让经营权已成为当前一些旅游景区管理和经营改革过程中引入企业经营的一种制度创新模式，但鉴于旅游资源具有唯一性、脆弱性等特点，以及相关理论、政策研究滞后等原因，产生各种不同认识和意见。一种意见认为不能将旅游资源混同于一般的自然资源，不能将国家旅游资源混同于一般的国有资产，必须对旅游景区资源经营权转让持远见、谨慎和对历史负责的态度，否则难以处理好经济效益与社会效益、眼前利益与长远利益、景区资源开发与保护等关系，容易导致资源破坏现象的发生。另一种意见则认为转让经营权、引进外来资金投资开发旅游资源是市场经济发展的必然。在这种情况下，推进经营权转让，政府有关部门对此心存疑虑，持十分谨慎态度，无形中影响了这项工作的开展。

（二）评估体系尚未形成，易导致国有资产流失

从近几年在旅游资源经营权转让的实践看，国有资产流失是旅游景区经营权转让过程中存在的最严重问题，这主要是由于旅游景区经营权转让仍是“摸着石头过河”，许多经营权转让程序不规范、评估体系未健全等因素造成的.目前景区经营权转让，通常的做法是企业与景区所在地方主管部门签订开发经营协议，其它利益主体并不参与协议的协商，这一转让程序容易引发出国有资源利益受损或寻租行为，国内也还未形成评估旅游景区无形资产的标准，加上部分地方政府急于求成，在招商引资中对资源价值低估和经营收益权廉价出让，对景区景点无偿委托民间经营管理等，容易造成国有资产的流失。比如，2000年，位于陕西太白山国家自然保护区外围的旅游度假区委员会，将其核心区以西700多亩土地的70年经营权以四荒地的价格仅400多万元转让给某民营企业；再如“长运”收购滕王阁的经营权，管理处就有些人认为，国家上亿元的资产只卖了6000万，资产的流失是显而易见的。类似的情况还有很多，这些已情况引起政府有关部门的高度关注。⑷

（三）政府监督管理缺位，造成景区资源的破坏性开发

旅游景区经营权的转让，实现了旅游资源的政府垄断经营转向市场配置、政府管理部门从旅游资源的经营者向旅游资源的管理者转变.但在转变过程中，仍存在着部分地方政府及主管部门将经营权的转让错误认为是所有权转让，对景区内经营行为基本不闻不问，削弱对景区的宏观调控和全面监督。部分投资企业单位，也错误地认为政府监督是对其经营权的干涉，片面追求利润，急功近利，出现掠夺性开发，粗放式经营，忽视对生态环境的保护，造成景区内的旅游资源的破坏。比如，一些投资商在取得旅游资源（景区）的经营权后，急于收回成本，置环境保护、可持续发展于不顾，大上高污染、周期短、见效快的项目，进行掠夺式经营。有的在旅游资源（景区）的核心区大兴土木，开山炸石、滥建餐饮、住宿、娱乐、商店等设施，破坏旅游资源（景区）的主体景观和生态环境

（四）管理法规尚未健全，影响景区资源开发与保护

实行旅游景区经营权转让,必须以相关法律、法规为保障。目前，我国法律、法规对这一领域的相关规定较少，只对旅游资源国家所有、文物及风景名胜区保护等进行了严格立法，而对经营权归属无具体规定,由于缺乏统一的《旅游法》的归纳总结，各种旅游行业的相关规定分散在大量的相关法律、法规和规章中，这种无系统性，必然导致无法可依，且立法漏洞无法避免。由于旅游资源开发与保护缺乏完善的法律保障体系。在旅游资源经营转让过程中，已经出现因法制不健全而导致国有资产流失，旅游景区内资源权属未划清、管理体制未理顺、经营者责任义务未明确等影响景区资源开发与保护等现象。

三两权分离的应对策略

（一）严格按照规划实施开发

科学的规划,是旅游资源有序开发、实施可持续发展的根本保证。各级政府和相关部门要把制定科学的开发建设及保护规划放在首位，规划一经确定，任何开发商都必须严格按照政府和有关部门审批的规划进行旅游资源的开发建设和经营活动，确保规划的严肃性和权威性。

在旅游资源的总体规划和详细规划中，必须明确规定强制性内容，任何单位和个人都不得擅自调整已经批准的总体规划和详细规划的强制性内容。确需调整的，必须先对原规划的实施情况进行总结，就调整的必要性进行论证，并提出专题报告，经上级政府认可后方可编制调整方案，调整后的总体规划和详细规划，必须按照规定的程序重新审批。调整规划的非强制性内容，应当由规划编制单位对规划的实施情况进行总结，提出调整的技术依据，并报规划原审批机关备案。

（二）加强旅游景区经营权转让方面的法制建设

随着旅游业改革的深入，旅游景区逐步从过去行政管理向市场管理模式转变，必须建立适应市场化、规范化管理的旅游资源开发与保护的法律保障机制。一要正确认识国家作为资源所有者的涵义，解决长期在条块分割的行政管理和利益分配机制，以及行业管理部门“业内立法，据法争利”的问题，理顺旅游管理体制。同时，进一步明确旅游资源经营权转让仅仅是资源中旅游功能的专业化和市场化管理经营，是旅游开发与管理的政府特许经营，而不是将资源的生态功能、教育功能、科研功能进行特许经营，从而使旅游资源保护的开发、利用、经营管理做到有法可依。二要建立旅游资源开发与保护法规法律体系，明确经营者的法律责任和义务。如营业收入中必须有一定比例用于景区保护，并纳入财政专户管理，经营期间应严格遵守景区总体规划，应根据环境承载量来确定客流量，在项目增设过程中，应遵守国家相关法律法规，并必须经有关方面及专家严格论证，合同期满后，景区保护水平必须不低于一定的指标等。三要进一步划清景区资源权属，保障旅游景区开发与建设.解决旅游资源开发与管理中困扰着经营权转让的景区内产权归属等问题。⑶

（三）按照不同的类别和等级，有步骤的转让景区的经营权。

对于不同类别的景区，如历史文物类、自然景观类、休闲娱乐类等，应该采取不同的开发经营政策。我国的景区分为世界级、国家级、省级、县市级不同的级别，景区经营权的转让应该以此为依据区别对待。显然，属于世界级的景区，即世界自然文化遗产，经营权绝对不允许转让。但是，其他级别的景区，则可以根据具体的情况，如国家财政支出状况、地方财政压力、景区的重要性和特殊性等等方面，采取相应的开发经营策略。尤其是对于一些意义不大，但是潜力不错，而当地政府无力开发的景区，完全可以转让经营权，实现双赢的局面。这种做法具有更深层次的意义，即可以节省出更多的资金全力投资、开发、保护意义重大的景区项目。当然，在景区经营权转让的过程中，应该有计划、有步骤地稳步推进，切不可操之过急，盲目开发。一方面，景区的资产评估需要一定的过程，而政府也要给企业必要的指导和引导；一方面，企业也要对景区的投资项目进行细致、谨慎的考核与评价，积极配合政府的监督、管理行为。这个过程是不可缺少或缩短的，只有这样，才能顺利实现景区经营权的转让。

（四）加强监督,坚持以保护为前提的景区开发经营原则

旅游资源经营权和所有权的分离只是经营方式的转变,是由谁经营的问题,而不是经营好不好的问题。经营权的转让并不等于破坏，不转让也并不说明就不会有破坏。就如明敦煌莫高窟珍贵的壁画斑驳脱落，损失惨重且无法挽回，青海湖鸟岛大片丰美的草原开始沙化，岛上鸟群数量也呈下降趋势，这两个景区并没有出让经营权，同样也出现了旅游资源被破坏的情况。因此，关键问题在于要建立强有力的监督约束机制，对经营者的开发建设项目和经营活动依法进行严格的监管，只要在开发中保护,在保护的前提下开发,这样就能做到旅游资源的可持续发展和利用。具体地说,可以通过实施“123工程”来实现。⑸一是树立一个指导思想,即前提是规划,核心是保护,关键是管理,围绕是核心,搞好总体规划,加大管理力度,合理地进行开发,科学地利用资源,使资源保护和旅游开发呈良性循环。二是坚持两个基本原则,其一是坚持依法治区的原则,把教育与惩罚相结合,以教育为主,预防和整治相结合,以预防为主,不断提高民众法律意识,保护意识。其二是坚持分区管理的原则,视景区资源的珍贵度把它们分成不同的区域,并按其功能性质的不同制订各区具体的保护原则和措施。三是实行三个严格控制,其一是严格控制游人总量和活动范围,减少人为因素对环境的不良影响;二是严格控制非保护性的开发和建设;三是严格控制违章建筑,景区内新建的一切建筑物必须严格按照有关规定进行审批,不得有碍观瞻和环境的和谐。

四、结论

在我国国民经济市场化改革的历史进程中,因地制宜,积极稳妥,循序渐进地推进旅游资源所有权与经营权的分离,是我国旅游资源经营管理体制改革的重要内容,旅游资源所有权与经营权的分离必将提高我国旅游资源的经营效率,提升我国旅游业的竞争力，从而把我国的旅游事业推向一个新的发展阶段。

参考文献：

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[5]贺小荣罗文斌试论旅游风景名胜区经营权的转让北京第二外国语学院学报2003年第4期