高等学校实施财会监督探讨

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1996年财政部的《事业单位财务规则》（中华人民共和国财政部令第8号）中，没有关于财务监督的章节。2012年4月1日起施行的《事业单位财务规则》（中华人民共和国财政部令第68号）中专门增设“财务监督”一章，对财务监督做出了明确的规定。这表明随着经济社会的发展，财务监督在事业单位中具有越来越重要的地位和作用。增设内容明确了事业单位财务监督的主要内容、主要形式，并提出要建立健全财务监督制度和依法公开财务信息。这是事业单位管理制度中对财务监督提出的较为具体的要求，也是事业单位开展财务监督的根本遵循。高等学校财务管理是事业单位管理的一部分，2012年12月19日财政部、教育部印发《高等学校财务制度》，对财务监督做出了更为详尽的规定，对财务监督的形式和方法做出了明确要求，同时也提出了建立健全财务监督制度和依法接受外部监督的规定。高等学校实施财务监督的制度依据更加充分，实施内容更为具体，实施手段也更加明确。由于高等学校财务管理实务工作中一直使用《事业单位财务规则》和《高等学校财务制度》中财务监督的概念，实际工作中并没有对财会监督、财务监督和会计监督的概念进行严格的区分，因此本文对财会监督的论述主要基于高等学校实施财务监督的情况。

一、高等学校需要建立分级财会监督体系

目前，高等学校财务人员在做好会计核算和财务管理的同时，将财会监督贯穿于日常工作的全过程。高等学校行业特点突出，其财会监督也具有自身显著的特点。首先，高等学校管理架构复杂、管理链条长，具有校级、院级、系级、教研室、课题组、师生个人等多级管理体制。而处理财务业务的会计人员往往处在经济业务行为的最末端，对整个链条上财务业务的真实性、合法性、相关性和合规性实施完全监督存在一定的局限性，监督效果也无法有效保证。其次，对于高等学校而言，人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新是其主要的四大功能，财务工作则定位为教学科研提供服务和保障，这决定了实施财会监督必将会面临诸多障碍和困难。此外，高等学校教学、科研工作专业性强，聚集了大批优秀人才，师生思维活跃、崇尚创新，这样的业务特征和文化氛围对财务人员实施财会监也提出了很多新的更高要求，财会监督要适应高等学校业务特点和人员特点，才能助力高等学校的持续健康发展。综合以上高等学校的管理特点，笔者认为，高等学校应建立分级的财会监督制度体系，建立完善的分级分类监督制度，财务人员不是实施财会监督的唯一主体，经费和实物资产的使用者、院系负责人等都应作为实施财会监督的主体。以经费使用者为例，应根据其所在岗位、经费性质承担相应的财会监督责任，不同环节的经费使用者应承担相应的责任，这样才能使高等学校财会监督落到实处、取得实效。

二、高等学校要进一步明晰财会监督边界

一是需要明确财会监督与其他监督主体的边界。高等学校中财会监督、审计监督和纪检监督一直并行存在，笔者认为有必要专门出台文件，理顺高等学校内部各监督主体类型，明确各自的职权、内容、关系，做到职责清楚、界限清晰。二是需要明晰财会监督内容的责任边界。《高等学校财务制度》对财会监督的内容进行了明确，包括预算编制、收支管理、结转结余管理、资产管理，也明确要实行事前监督、事中监督和事后监督，日常督查和专项督查相结合。财会人员在日常财务管理过程中只能利用已获取的财务资料，根据职业判断，实行监视、督促和管理。在从严治党的背景下，应该明确实施财会监督不能替代经费使用者或者资产使用者自我监督的主体责任，应建立起“谁使用经费，谁负责监督”“谁使用资产，谁负责监督”的财会监督责任机制，不能让财务人员在实施财会监督中承担无限责任。

三、突出高等学校财务人员实施财会监督的职能

《事业单位财务规则》规定，事业单位财务监督应当实行事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合。由此可见，财会监督贯穿了高等学校会计核算和财务管理的全过程。广大高等学校财务工作者在日常会计核算和财务管理过程中，也将财会监督作为了履职的基本职责之一。但从实际工作实践看，有人仍认为科研经费可以完全按照自己的想法去使用，不应受各种制度的约束，由此也造成了财务人员在实施财会监督中的困难。为此，建议在明确高等学校财务人员工作职责时将财会监督从财务管理职能中单列出来，与会计核算、财务管理并列表述，突出财会监督是财务人员的基本职能之一，这样既有利于高等学校财务人员开展财会监督工作，也有利于财会监督在高等学校财务管理中的落地实施。高等学校会计核算和财务管理工作并非局限于简单的收支管理，对财务人员的政治性、综合性、专业性和服务性的要求都很高。财务管理牵涉面广，如在收入管理中，高等学校的经费来源包括中央和地方财政拨款，中央、地方和企事业单位的科研经费拨款，社会捐赠，学宿费收入，利息收入等在内多种来源渠道；在支出管理上，支出内容涵盖教学支出、科研支出、行政管理支出、后勤支出、教辅支出、学生事务支出、离退休人员支出、其他支出等多种支出类型；在财务服务对象上，包括教学人员、科研人员、行政人员、后勤人员以及各类学生，各类人员经费性质不一样，服务诉求也不一样，统一实施财务管理和财会监督的难度较大。这就需要从体制机制上突出高等学校财务人员的财会监督地位，使财会监督“想监督、能监督、可监督”，最终实现有效监督。

四、完善高等学校财会监督的手段

目前，高等学校实施财会监督主要依靠会计人员的经验和职业判断，能够发现一些不合规的财务行为，但财务人员在继续深入调查方面缺乏必要的支持手段。如某财务人员在资金支付过程中依据职业判断发现可能会存在关联交易，但由于无法对关联方开展调查和取证，在各种支付票据齐全的情况下，即使心中存疑也没有理由拒绝支付资金。为此笔者建议在高等学校建立分级财会监督机制的情况下，进一步对财务人员实施监督的手段进行明确并加以保护。此外，为做好各类经济行为的监督，在设计财会监督手段时，需要考虑把财会监督向业务全方位监督的方向推进，强化日常动态监督和全程实时监督，保证财会监督的连贯性和持续性。优化高等学校财务人员实现财会监督的独立工作环境是极为重要的一个方面，会计人员在实施财会监督时应不受外界因素干扰，真实、客观地反映单位经济业务事项。

五、做好实施财会监督的队伍建设和保障

首先，各级领导要高度重视。提高对财会监督的思想认识是提升财会监督水平关键因素之一。各级领导在思想上要给予高度重视，了解高等学校在实施财会监督中的现实情况，特别要了解存在的问题和困难，解决财会监督中遇到的问题，这样才能有助于提高财会监督的质量和水平。其次，加大对财务人员的培训。财务监督工作的好坏取决于财会人员的监督水平，高等学校应加大培训力度，切实提高财务人员开展财会监督的业务素质，筑牢财会监督的根基。从长远看，要着力培养一批专业的财会监督人才，提高高等学校整体财会监督水平，让财会监督真正能促进业务工作的开展。此外，还要做好对财会监督人员的安全保护。高等学校经费来源渠道多、业务工作专业性很强，财务人员的特长是财务工作，无法通过日常的会计核算和财务管理将教学和科研等专业活动中所有不合理、不合规的情形辨别出来，因此对于日常监督难以发现的违规违纪行为，要合理界定财务人员的责任边界，这一点需要通过建立各级责任制予以实施和保障，这也是保护财务人员的一种重要举措。

作者：陈淑梅