科技计划监督问题及建议研究

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摘要：科技计划监督是科技管理工作的重要组成部分。文章在阐述科技计划监督工作的内涵及重要性的基础上，探讨了我国科技计划监督在制度、机制上的不足，以及内部监督中存在的具体问题，并对此提出了相对应的建议。

关键词：科技计划；监督；专业机构

科技计划是根据国家科技发展规划和战略安排，政府为支持科技事业发展而组织和实施的科学研究及试验发展等活动，是政府支持科技创新活动的重要方式，其目的主要是解决经济社会发展中的热点、难点问题，以及重大工程中的重要技术问题，从而推动经济社会快速发展。科技项目是科技计划的载体，项目能否成功实施，将直接影响科技计划目标的实现。近年来，随着社会进步对科技需求的日益提高，我国各级政府科技管理部门在科技计划的组织实施方面投入大量人力、物力、财力。对科技计划进行及时、有效的监督也随之成为科技计划管理工作的重要组成部分。

1科技计划监督的内涵及主要内容

2015年12月，科技部、财政部联合印发了《中央财政科技计划（专项、基金等）监督工作暂行规定》，明确指出科技计划监督是指按照有关规章制度，对科技计划、项目、资金的管理和执行情况所开展的检查、督导和问责，以促进管理的科学规范、公平公开，提高财政科技资金使用效益。监督的主要内容包括5个方面：一是科技计划相关管理部门管理科技计划及资源配置的科学性、规范性，科技计划的实施绩效；二是项目管理专业机构管理工作的科学性、规范性，及其在项目管理过程中的履职尽责和绩效情况；三是项目承担单位法人责任制落实情况、项目执行情况及资金的管理使用情况；四是参与科技计划、项目咨询评审和监督工作的专家以及支撑机构的履职尽责情况；五是科研人员在项目实施和资金管理使用中的科研诚信和履职尽责情况。由此可见，科技计划监督根据对象和目的不同，可分为内部监督和外部监督［1］。科技计划的内部监督主要是科技计划管理部门基于“项目”自身的内部监督，对象主要是项目承担单位及人员、项目经费配套者等，目的是跟踪项目承担单位实施项目的过程，防范项目执行风险，保障项目按计划实施，例如科技管理部门开展的项目中期检查、绩效评估评价、专项审计等。科技计划的外部监督主要是科技项目管理部门以外的监督主体基于“管理”的外部监督，对象主要是科技计划管理部门、项目管理专业机构、项目评审评价者等，目的在于监督项目管理者、项目评价者的行为是否规范、公正、有效，例如法律法规监督、纪检监察监督、社会公众监督等。

2科技计划监督的重要性

2014年12月，国务院印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》，指出要建立统一的评估监管体系，加强事中、事后的监督检查和责任倒查。2015年、2016年，科技部相继出台《中央财政科技计划（专项、基金等）监督工作暂行规定》《科技监督和评估体系建设工作方案》等专门针对科技计划监督工作的指导性文件。科技计划需要监督已经形成共识，其重要性日益受到重视。开展科技计划监督，对于推动科技项目顺利实施、保障项目管理工作的科学性和规范性具有重要意义。（1）开展科技计划监督是实现科技计划项目目标的重要保证。科技计划项目的实施情况，直接关系着项目目标的实现。加强科技计划监督是保障项目目标实现的最有效的方式之一。对科技计划进行监督和考核，能及时、全面、准确地掌握项目进展和执行情况，保证项目按照预期进度和时间，向项目预期目标靠近。（2）开展科技计划监督是控制和规避项目实施风险的重要手段。通过科技计划项目监督，可及时发现项目实施和资金管理使用过程中存在的问题，并有针对性地采取应对措施，既保证了项目按计划进行技术研发活动，又保证了科技资金的安全性和使用的规范性，从而实现对项目的风险控制和及时处理。（3）开展科技计划监督是提高科技管理工作科学规范性和公平公正性的重要保障。通过法律法规、纪检监察、社会公众等多方面、多主体的共同监督，能切实增强科技项目管理者的廉洁自律意识、规范意识和保密意识，在法律、纪律框架内履职尽责，保证了项目管理工作的规范、高效和公正。

3我国科技计划监督存在的问题

加强科技计划监督，是贯彻落实中央关于深化科技体制改革决策部署，保障科技创新各项重大举措贯彻执行，促进科技创新活动长期健康发展，推动建立现代治理体系的基础要求。当前，我国科技体制改革已经到了深水区，科技计划监督工作较过去已取得较大发展，但是在内外部监督制度及机制方面还不完善，内部监督仍存在不足。3.1科技计划监督制度有待完备。如前所述，2015年，科技部和财政部联合印发了《中央财政科技计划（专项、基金等）监督工作暂行规定》。在地方，部分省份也已经依据当地实际情况专门制定了科技计划监督工作制度性文件，例如广东省于2020年3月出台了《广东省科技计划项目监督规定》，福建省于2020年6月出台了《福建省科技计划项目监督工作暂行办法》。这些文件对科技计划项目的内外部监督职责、监督内容、监督方式、监督程序、责任追究等进行了系统的规定。而目前我国还有很多地区科技计划监督工作只作为一项内容，归在科技计划项目管理办法之中，这就导致对监督的职能、要求、措施、内容、办法等缺乏严格的确认和规范，管理分散且实际操作性不强。监督制度亟需系统化和规范化。此外，科技计划监督方面的实施细则和操作规范等文件也需跟上和细化。3.2科技计划监督机制有待完善。目前，国家层面已经根据2014年国务院印发的《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》要求，组建完成科技项目管理专业机构，全面承接科技项目受理、评审、立项、过程管理和结题验收等具体项目管理工作。近年来，地方科技管理部门也相继探索组建项目管理专业机构，逐步承接政府科技项目管理职能。当下，这一轮探索改革正在进行之中，改革的程度、进展各地略有不同。在这过渡时期，政府科技管理部门同时担负立项、评估、管理、监督、验收、考核等多重职能，既当运动员，又当裁判员，立项与管理合一，立查不分的现象依旧存在，这就造成内外部监督相关主体的职能不明确、权责不清晰，监管工作容易出现缺失或错位。3.3科技计划内部监督方式方法有待改进。具体在科技计划项目内部监督方面，当前主要存在以下问题。（1）监督缺乏动态性。科技计划监督涉及项目评价、进展调查、财务核算、组织协调、信息分析、决策建议等大量日常事务性工作。而政府科技管理部门一般本职工作较多，如果对所有项目都进行动态监督，势必陷入烦琐的事务中，难以履行宏观管理职能。因此，受到人力、时间等多种因素的限制，政府科技管理部门一般只对重大项目开展过程监督，且这种过程监督一般集中在某一时段进行，基本是短期的临时行为。而每个项目的运行周期和阶段目标任务的时间节点各有不同。因此，集中监督一定程度上是不够科学，不符合项目运行规律的。除此之外，很多实施周期短、非重大项目，其实施过程一般以项目承担单位自行管理为主，项目处于被忽视监督的状态。（2）监督办法相对简单。长期以来，我国科技计划项目管理存在“重立项，轻管理”的现象。科技项目在申报、评审、立项、验收等环节已形成了较为完善的监督管理机制，但项目的实施过程，即项目立项后至验收前这一阶段，其监督机制仍不健全。这一阶段对科技项目的监督办法相对简单。当前，政府科技部门对重大项目开展过程监督的办法主要依靠项目承担单位自查及科技管理部门抽查的方式。项目承担单位自查一般由项目承担单位自行聘请专家对照项目合同及当前任务完成情况对项目进行阶段性检查，并填写上报项目中期执行情况表。科技管理部门结合项目承担单位自查情况，对部分项目进行抽查。这两种监督方式虽然减少了对正常科研活动的影响，但是在检查的对象、内容方面缺乏制度化和科学体系，往往存在信息沟通不畅、评价标准不一的情况，使得科技管理部门较难全面深入地了解项目实施过程的真实情况，无法及时进行有效的风险控制，容易出现监督不到位、监督流于形式的现象。（3）监督的调控力不强。由于目前我国科技计划监督办法简单，监督多为临时行为，导致科技计划的监督多为结果型监督，即一般在真正出现问题后才开始对项目进行深入的监督检查，无法在项目实施过程中及时对项目执行情况进行风险控制，对科技计划的监督也就失去了真正的意义，监督的调控能力非常有限。

4对我国科技计划监督的发展建议

推动科技监督工作规范化和科学化，是提升科技经费的使用效益和发挥其引导作用的必然要求，也是深化科技管理体制改革的必然要求，有利于更好地发挥科技在促进经济社会发展、解决重大关键技术问题方面的支撑引导作用。加强科技计划监督，应以深化科技管理体制改革、促进创新驱动战略实施精神为指导，进一步转变政府职能，建立健全科技监督体制机制，充分发挥第三方科技中介服务机构的作用，着力构建决策科学、执行坚决、监督有力的相互制约相互协调的现代科技治理体系［2］。4.1建立和健全多层次的科技计划监督制度体系，保障监督工作依法依规开展。科技计划监督必须有严格的制度、程序以及明确的监督主体职责、义务。以法定文件为依据，依法开展监督，才能确保监督工作科学、公平、公正。一是要根据建立法治政府、依法行政的要求，建立和完善法律、政府规章、政策文件层面的监督制度和规范，将其作为科技计划监督工作的基本遵循，确保科技监督有法可依、有据可循。二是要建立和完善科技计划监督专门的制度规定，明确监督的基本要求、内容和方式等，确保项目组织实施、科技资金管理、项目绩效评价、管理责任追究等监督工作重点环节都有相应的制度依据和约束。三是在实际执行层面，要根据各类科技计划的特点，完善相对应的监督实施细则和操作规范，制定具体监督措施，详细分解监督的具体步骤和流程，确保监督工作流程规范，在实际执行中易操作。最终建立层级分明、上下联动、规范有序、监督有力的科技监督制度体系，推动科技监督工作健康发展。4.2贯彻和落实职责明确的科技计划监督机制，加强各监督主体间的制约和协调。根据深化科技管理体制改革，转变政府管理职能的要求，各级政府科技部门应该逐步从科技项目管理的事务性工作中相对超脱出来，不再直接管理具体项目，而主要负责科技发展战略、规划、政策、布局、评估、监管等工作，要充分发挥专家和专业机构在科技计划具体项目管理中的作用。这样不仅能有效避免政府科技部门在科技监督中既当运动员又当裁判员的局面，也能进一步明确区分各监督主体的职责，统筹协调内部监督和外部监督，推行职责明确、多部门联动的科技“大监管”机制。一是政府科技部门应主要负责对专业机构在项目专家遴选、评审、验收等社会关注度高、风险性较强的环节的履职尽责情况进行外部监督；二是项目管理专业机构主要负责对项目的任务执行、资金使用、绩效评价及验收等进行内部监督［3］；三是项目承担单位负责项目实施及资金使用等情况的日常监督，建立健全项目内控制度，防范实施风险；四是发挥法律、纪检、社会等外部监督的作用，采用随机抽取、受理举报等方式，全方位监督项目管理的规范性和有效性。4.3建设和完善科技项目管理专业机构，提高科技计划监督水平。在政府科技管理部门指导下，建设专业化、规范化、独立运行的科技项目管理专业机构，是我国政府根据科技管理的发展趋势和科技计划项目运行的客观规律提出的我国科技计划管理改革的重要内容之一。由专业机构具体负责科技计划项目的日常监督，能有效解决当前政府科技管理部门人力、精力有限，监督缺乏动态性、监督方式简单的状况。一是要加快完善专业机构内部各项制度。要完善专业机构的法人治理结构，健全机构设置，完善机构管理和运行的各类规章制度，包括经费、人事、质量、风险等各个方面的制度，通过制度规范实现专业机构的科学决策和管理。二是要加强专业机构监督的执行能力［4］。专业机构的人员素质是决定科技计划监督水平的关键因素。专业机构必须加快组建技术背景良好、项目分析能力和组织协调能力突出、具有现代项目管理理念的高素质科研管理团队，专门从事项目监督管理工作，提升专业化项目管理能力，确保专业机构能接得住、管得好政府委托的项目管理工作。

参考文献

［1］潘昕昕，张春鹏.美国科技项目监督体系研究及借鉴［J］.中国科技论坛，2016（11）：155.

［2］刘赞扬，聂中生.科技计划项目监督管理模式创新研究［J］.华东经济管理，2015（12）：174.

［3］吴艳，高栋.论项目管理专业机构在国家科技计划项目监督评估中的作用与定位［J］.科技与创新，2019（3）：42.

［4］张靖，张莉，符瑜，等.科技计划项目管理专业机构监督评估策略［J］.中国科技信息，2017（3）：101.

作者:孙卫华 单位:江苏省生产力促进中心