国外农业科技管理的经验与启示

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摘要：综合分析美国、法国、以色列、日本、韩国和印度等国家农业科技管理体制建设经验，具体概括为完善的组织管理网络体系，稳定有序的投入保障机制，科学合理的顶层管理机制和严格规范的项目评估体系。结合我国实际情况，提出政府主导的农业科技创新体系，持续稳定的投入机制，科学有效的新型评价机制，完善的法律法规体系，成果快速转化机制，专业化的项目管理专业机构等是我国农业科技管理制度建设的关键所在。以期为我国农业科技管理制度的建设与完善提供借鉴。

关键词：农业科技管理；体制机制建设；经验；启示

实施乡村振兴战略的总目标是实现农业农村现代化，而农业农村现代化离不开科技的支撑引领。农业科学技术必须从后台走向前台，从有所担当走向全面担当，从单纯支撑农业发展变成支撑并引领农业发展［1］。为此，加大农业科技创新力度和体系建设步伐，必将成为实现农业现代化的内在要求。但当前农业科研项目与生产实际脱节、农业科研成果有效转化率偏低、农业科研投入不足且主体偏少和市场机制发挥作用偏弱等一系列问题仍制约我国农业科技的创新［2］。2014年，国务院印发了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发〔2014〕11号文）（简称“国发11号文”）和《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（国发〔2014〕64号文），对中央财政科技计划及科研项目和资金管理改革做出了全面部署。在此背景下，田晓琴等［3］结合农业科技管理政策和实践，综合分析了…“国发…11号文”亮点和关键点，并提出了农业科技体制改革和机制创新的突破点。国内众多学者分析了欧美、日本、韩国等多个国家的农业科技管理体制和创新体系的特点经验，并总结了我国农业科技管理和创新体系的现实困境和优化方向［4-7］。在新形势下，在即将进入…“十四五”…的关键时期，如何进一步强化顶层设计，凝练学科方向，制定应对措施，是当前科技管理专业机构的重要任务。我们必须立足国情，借鉴发达国家经验，通过深化改革着力解决存在的突出问题，推动以科技创新为核心的全面创新。同时，作者所依托的农业农村部科技发展中心长期从事农业科技管理工作，具有较丰富的管理经验和扎实的工作基础，作为国家第一批遴选的项目管理专业机构，承接了国家重点研发计划重点专项具体项目管理工作。在国家大力推进深化科研管理体制机制改革的大背景下，如何建成“结构合理、职责明确、管理专业、独立运转、高效规范”的专业化管理机构显得尤为重要。基于此，本文选择有代表性的部分发达国家与发展中国家，对其农业科技管理与创新体系建设机制的基本情况和特点进行梳理，分析其共性特征与成功经验，以期为我国农业科技管理体制和科技创新体系的进一步改进完善和项目管理专业机构的建设提供经验借鉴。

1国外农业科技管理体制机制建设的经验

虽然不同的国家具有不同的国情及农业资源条件，例如欧美国家的农业科技发展具有市场导向下科技创新的竞争性、需求导向下科技创新的公益性和增长导向下科技创新的宏观战略性特点［8］。市场力量是促进包括科技在内的经济发展的决定因素，而政府起次要作用。日本和韩国的科技体制是集中协调型的，即集中管理与分散管理相结合。资源配置呈现“官民分立”和“部门分割”的架构［8］。但比较与分析发现，各国的农业科技管理及创新体系建设仍具有较强的共性特征包括以政府支持为主体的多元化经费来源体系，良好制度与政策以及法律等软环境的建立，完善的项目管理机制和良好的组织管理体系等［9］。1.1完善的组织管理网络体系。发达国家的农业科技创新体系之所以能够有效运行，很大程度上取决于其完善的组织管理网络体系。以美国为例，在其100多年的发展探索过程中，农业科技创新体系逐渐形成了由农业科研体系（国立、州立和私立的研究机构）、农业教育体系（涉农学院的综合性大学和公立农学院）及农业推广体系（农业部推广局、州立大学农学院、县推广站）三部分构成的农业科技推广服务模式［10］。美国农业部是集中管理农业科研、教育与推广的唯一政府部门［11］，其机构和职能随着美国农业经济的发展不断完善和调整，在国民经济和农业发展中始终发挥着重要作用，其职能幅度之宽广和功能之综合可以用“从田间到餐桌”来反映。与职能相匹配，在内部机构设置、职位设立等方面，美国则根据1994年“作物保险和农业部重组法案”来进行。其中，在部领导的配置上，设部长1人，常务副部长1人，副部长7人和助理部长2人；在职能司局的设置上，包括行政监管部门（6个独立办公室，直接在部长和常务副部长的指导下开展工作）与行政支持部门（2类行政支持部门，分别由两位助理部长负责）；其他7大业务部门（自然资源与环境、农场和海外农业服务、农村发展、食品营养和消费者服务、食品安全、农业教育与科研、市场营销）则分别由7位副部长担纲，每个业务部门分别由一到几个业务局构成，共有19个业务局。在上层的行政管理体制下，形成了政府内和政府外的科研管理机制，其中政府内部的科研项目主要由美国农业部下属的农业研究局（ARS）承担，政府外的科研推广项目主要由各州的公立农学院（即赠地大学）及其56个州农业实验站承担，并由2008年调整成立的食品与农业研究院（NIFA）协调管理，加上私人机构的研究，构建了基础和公益性研究、科技成果推广体系以及市场私人性科技产品的相互衔接的网络体系。美国完善的农业科研管理体系形成了较高的科技研发与技术推广等运行效率，从而成为当今现代农业发展水平最高的国家之一［12］，农业科技成果推广率已达85%，农业科技进步贡献率高达80%［11,13］。1.2稳定有序的投入保障机制。稳定有序的投入保障机制是农业科技创新体系得以运行的重要前提条件。无论农业自然资源是否丰富，环境条件是否优越，稳定有序的投入保障是各国政府在推进农业科技发展方面所采取的重要措施之一。如农业资源环境条件极差的以色列，其大部分土地为沙漠，可耕土地不到20%，但其农产品生产却能在满足国内需求的情况下，还出口到欧洲，甚至被称为欧洲的“菜篮子”［14］。缘由就在于其强大的资金投入及较高的投入效率所形成的大量的科技成果。早在20世纪80年代，以色列的农业科技进步贡献率就高达96%，在整个世界实属少见［15］。政府每年拿出农业总产值的3%作为农业科研经费，总额高达上亿美元，其中50%用于公益性研究机构国家农业研究组织（ARO）的以基础性研究为主导的研发活动，另外50%与其他研究基金合并成为以市场化和应用研究为主要目标的“竞争性基金”。在“竞争性基金”的配置结构上，75%左右的经费用于应用性研究，基础性研究仅占竞争性基金10%左右，15%左右的经费用于农业科研成果的开发与推广。而在自然资源条件相对较好的巴西，政府亦通过强大的政策支持与资金投入，实现了农业科技的研究机构、推广机构、教育机构等所组成创新体系的高效协调运转，促成了农牧业生产与出口大国地位的形成。近十年来巴西农产品出口增长率年均达18.6%，高于美国与欧盟的增速，更有学者预测［16］，若按照这一速度发展，10年后巴西将取代美国成为世界最大的粮食出口国。巴西政府对农业科技的投入主要由联邦政府与州政府两级构成，其中联邦政府的投入主要用于国际农业科研项目、农业科研机构与科研院校的经费开支，约占联邦政府开支的15%；州政府的投入主要用于农业科研成果的开发、应用与推广，约占州政府开支的2%［16］。1.3科学合理的顶层管理机制。无论是发达国家，还是发展中国家，其农业科技管理与创新体系建设都具有自我特色，但在实现农业可持续发展和增加农产品有效供给方面却具有共性。为了保障农业科技创新体系的顺畅运转，在农业管理机制的设计上，需要强调主导机构的运行效率，因为它将对整个体系的运行效果产生重大影响。因此，在农业科技管理与创新体系建设过程中，许多国家非常注重顶层设计的重要性［17］。在法国，其农业科技研究工作主要由农业部与科技部组织实施，尤其是对建立于1946年的作为农业领域中唯一从事科学研究机构——法国农业科学院（INRA），给予了倾斜性的支持。在管理体制上实行由农业科学院、农业部与科学研究部共同组成的理事会管理体制，共同讨论和确定农业科研领域的重大问题及研发方向。农业科学院的主要任务是为国家现代农业建设提供基础研究与应用研究成果，经过长期努力，已经在植物原生质体培养与转移技术、完整植株再生技术、生物固氮等种植业方面取得了一系列重大成果，在家畜遗传改良、22繁殖，畜禽饲养与营养，畜禽疫病防治研究等畜牧业方面也取得了重要研究进展，成为国际上具有重要影响力的科研机构之一［18］。在日本，隶属于农林水产省的农林水产技术协会（AFFRC），主导着全国农业科研的重大活动，其主要职责是制定农业科研的基本目标与基本事项，联络及协调研发机构与管理部门，考察研究开发活动研究现状及成果，资助地方政府或私营部门的研究与开发活动等［8］。农林水产技术协会的主要决策者由1位主席与6名成员构成，均由农林水产省部长直接任命。其主要机构包括行政部（协调办公室）。政策研究规划部（生物技术安全办公室）、研究推广部（商业学术合作办公室）、国际研究部等。各个部门虽职能不同，但相互关联、协同合作，促使农林水产技术协会高效运转，在农业科研质量保证与高度确立方面发挥了重要作用。此外，农林水产技术协会有权制定一些促进农、林、渔业研发项目的基本规则或法则，这些规则和法令适用于农林水产省管辖下的所有农业科技研发部门。在韩国，《农村振兴法》的颁布促成了农村振兴厅的成立，同时也明确了农村振兴厅的职能，后经过不断的完善与发展，确立了由农村振兴厅统一管理与协调的科研、教育与推广的农业科研管理的体制机制，具有集行政、科研、推广、教育于一体的系统职能。农村振兴厅的组织机构包括3个行政管理局、1个后勤科室与8个科研院所，同时在地方设有相应的科研机构。其主要职责是统一管理与指导全国与农业相关的科学技术的研发活动，并统一组织将已研发的农业科技推广至农村，培养专门农户并指导其改善农村生活［19］。这种从项目的研发到最终技术推广的一体化做法，为农业农村发展和农户收益增加发挥了重要作用，颇受基层农户的认可及欢迎。在印度，农业部下设的农业研究理事会（ICAR），承担着全国的农业科研协调与指导职能，是世界上最大的集农业科研、教育与推广于一体的机构之一。下设99个国家级研究机构，几乎承担了印度全部重要的农业科研计划与项目，也培养了大量的硕士、博士研究生［9］。农业研究理事会的主席由农业部长兼任，副主席由各联邦农业部长兼任，其成员主要涉及知名科学家、部分研究所所长与农业大学副校长、财政部经费司与计划部农业司的负责人等［20］。其下设综合委员会与管理委员会，综合委员会是农业研究理事会的最高权力机构；管理委员会是农业研究理事会的主要决策机构，主要负责制订农业研究理事会的发展方针、审查及考核科研项目、审批财政预算等［20］。在这种具有较大集成管理体制的运行下，印度的农业科研水平也处于不断上升的发展态势，取得了不错的研发效果。1.4严格规范的项目评估体系。严格有效的项目管理是农业科技创新体系建设的重要一环，对规范科技项目活动和提高科技创新效率具有重要的督导作用。其中严格规范的项目评估机制与评估体系是项目管理的核心环节，也是各个国家非常重视的科研管理体制机制建设的重要内容之一。在美国，科研项目主要由国家项目办公室（ONP）协调管理，既有前期的设立评估，也有实施后期的效果评估。在项目设立方面，经过论证确立的研究选题、方向领域和相关指南会在ARS网站上公布，然后经过层层环节，最终完成项目的申请与实施周期。如在项目指南及研究领域确立环节，国家项目办公室与多学科交叉组织团队（NPT）合作，向科学家、股东、合作伙伴与客户描述并定义项目的范围与内容。然后，多学科交叉组织团队与核心科学家共同组织国家项目研讨会来确定主要研究议题及重点。在此基础上，多学科交叉组织团队与相关领域的科学家界定国家项目的具体研究内容，并为每个项目量身制定一个详细的“5年计划”。在项目的执行过程中，可以根据项目执行的需要，结合“5年计划”，对项目进行修正；然后，科学质量审查办公室（OSQP）对项目进行严格的同行评议，通过评议后的项目，按照研究计划进入实施环节。多学科交叉组织团队与区域项目负责人对项目实施进行持续的监管，若有需要，将会对项目进行额外的审查。此外，项目负责人需每年向多学科交叉组织团队提交项目汇报，并由多学科交叉组织团队归纳总结并提交每个NP的主要贡献与成就。项目实施期限结束后，便进入项目评估环节，多学科交叉组织团队将开展项目回顾性评价工作，并重新评估国家项目的范围，然后开始筹备下一个5年计划。这一严格的论证、评审、实施和评估系统，有效确保了项目具体目标与政府科研预期目标的达成和耦合。在以色列，农业科技管理的执行机构是农业部的首席科学家办公室，办公室具体并实质性地参与整个项目周期的管理工作。各个研究组织依据首席科学家办公室拟定并的项目申请指南，递交项目申请书，由首席科学家办公室汇总并交至部际科技委员会审批；立项后，各项目负责人每年均要向首席科学家办公室提交年度报告；无论项目成功与否，整个项目期间，均有一套全程、动态的评估制度，用以评估项目投入产出的经济效益。在韩国，根据国家现实农业生产的需要以及相关研究规划，农村振兴厅制定具体项目指南并对外公布。一般而言，经常性项目由直属研究院所设计，课题申报实行个人申报负责制；在项目申报书汇总、分类后，由农村振兴厅组织召开分专业项目协调会议，以保持协调平衡；项目协调之后，将经过两次审议，并最终由农村振兴厅编制并颁发项目计划书；项目评价一般一年两次，包括中间（阶段性）评价与最终评价［21］。这种管理的目的是为了确保研究有序开展和为下年度农业政策的制定、农业技术的推广提供依据。

2对我国农业科技创新体系建设的启示

通过对国外农业科技管理与创新体系建设体制机制的梳理，分析了各国在组织管理网络、投入保障机制、顶层管理体制设计以及项目评估等方面的成熟做法与特征，这对我国农业科技管理与创新体系建设具有重要的借鉴和指导意义。2.1不断完善农业科技管理与创新体系。良好的科技管理体制和完善的农业科技创新体系，是提高农业科技资源配置效率的重要前提。从国外的实践看，无论是发达国家还是发展中国家，其农业科技创新体系多是以政府为主导，由公立科研机构、地方科研机构（包含高等院所）、企业或民间组织共同构成；并且在农业科研活动过程中，农业部或其下属部门承担着重要的主导职责。而农业公司和企业在应用性技术的研发与推广中发挥着主要作用。基于我国农业科技管理体制机制与创新体系建设的现状与特点，在今后的发展过程中，应逐步构建并形成以国家基地、区域性农业科研中心或试验站、企业农业技术研发中心为具体形态的多层次农业科研体系。其中，国家基地由中央主导建设，包括中央直属的科研单位和高等院校；区域性农业科研中心和试验站以处在各个自然气候类型区域内的研究所和大学为具体建设单位；企业农业技术研发中心由企业申请，国家给予政策引导与税收优惠。此外，国家研发体系内的科技人员可进入企业研发中心兼职，企业研发中心可以和体系内科研机构联合申报并承担科研任务；同时鼓励各类专业合作经济组织和农民参与相应的科技创新活动，以实现各项农业科技资源的优化配置，提高农业科技创新体系的运行效率［17］。2.2确立稳定的投入与管理机制。持续稳定的投入机制，是农业科研机构得以有效运行的重要基础。如美国的农业研究局、法国的农业科学院、以色列的首席科学家办公室、日本的农林水产技术会议、韩国的农村振兴厅、巴西的农牧业研究公司、印度的农业研究理事会均是依据国家农业科技创新体系特点设立的，并拨付了稳定的运转支持经费。虽然机构层级与运行机制存在差异，但上述机构所具有的较高运行效率和良好管理机制，是促使上述国家农业科技发展取得较大成绩的重要原因之一。结合我国的实践，在建设国家研发基地和自上而下的科技研发系统的过程中，通过实施国家重大项目（尤其是基础性的重大研究项目）和优化科研创新经费配置结构，来实现农业科研的稳定投入。同时，依据效率及战略目标原则，不断探索新的科研经费支持方式，规范和创新科技经费管理机制，提高经费使用效益。2.3建立新型项目评价管理机制。科学评价农业科技创新机构与主体的创新效率，确立和完善科技创新的激励机制，是农业科技管理工作的核心内容。依据国外相关国家项目考核与评价机制的经验做法，充分考虑我国农业科技管理现状，构建科学有效的新型评价机制，以调动农业科技创新主体的积极性。如对不同类型的创新中心(国家基地、区域中心和试验站等)，实行以创新能力、科技成果、管理水平、服务能力等为主要内容的分类评价，在具体指标设置上，可以根据研发目标及其侧重点，设置不同类型指标，如基础类指标、共性技术类指标和应用类指标等。对科技人员，通过年度考核与聘期（通常以5年为一个聘用周期）考核的结合，对其研究水平进行综合评估，同时，建立信用考核机制和信用管理数据库，并将信用考核结果作为是否支持科技人员后续研发活动的重要依据。在评价主体上，建立并完善第三方的科技成果独立评估制度。其中，基础研究成果以同行认可和学术影响为依据，应用性研究以成果的实际运用效果为评价的主要内容。通过分类管理和分类评价，科学设立指标体系，有效激励科技创新主体的积极性。2.4完善现行法规体系建设。完善的法律法规体系是提升农业科技管理与创新效率的重要保障。纵观国外农业科技管理与创新体系的建设历程，如美国的《莫雷尔法案》《哈奇法案》与《斯密斯——利佛法案》；日本的《科学技术基本法》《科学技术基本项目》《科学技术重点指针》与《国家研发考评实施方针》；韩国的《农村振兴法》等，其相关的法案或法规均在农业科技创新体系的建设中起到了不可替代的作用。虽然我国也制定和出台了许多涉及农业科技创新体系的文件以及相关的法律法规，如《国家农业科技体系建设方案》《农业科技发展规划》（2006－2020年）《农业科技发展“十二五”规划》（2011－2015年）以及《农业法》《农业技术推广法》《科技进步法》等，但在实际的实施过程中，有些落实不够到位，有些则在主体的职能定位上还不是十分清楚，这就需要确立一套相互衔接的农业科技管理与创新体系建设的法律法规，在进一步明确各个创新主体权利与义务的基础上，不断减少由于错位、缺位而造成的农业科技创新低效率的发生，避免各个不同主体之间的分歧与争端，从而将国家的农业科技发展的战略目标落于实处。2.5建立成果快速转化机制。农业科技成果的转化，既是评价农业科技创新效率的重要指标，又是农业科技研发的基本目的。国外尤其是发达国家在现代农业建设方面所取得的巨大成就，在很大程度上依赖其完善的农业科技成果转化与应用推广体系［22］。我们应借鉴相关国家的做法，在农业科技推广方面，建立信息共享平台，定期最新科技成果，并对具有重大应用前景的科技成果，以媒体宣传、现场观摩或集中展示等方式，进行成果或技术示范推广。在推广的过程中，应充分发挥市场机制的作用，借助企业或民间组织的力量，逐步建立以国家农业技术推广机构为主导，农村合作经济组织为基础，农业科研、教育等单位广泛参与、分工协作、服务到位、充满活力的多元化基层农业技术推广体系，切实提高农业科技成果的转换率［23］。2.6加强项目管理专业机构建设。从国外农业科技管理体制分析不难发现，项目管理机构的独立化、专业化和规范化非常重要。“国发11号文”中明确指出，将现有具备条件的科研管理类事业单位等改造成规范化的项目管理专业机构，建立健全内控制度，依法合规开展科研活动和管理业务。作者所依托单位农业农村部科技发展中心，作为国家第一批遴选的项目管理专业机构，如何能够切实做到“接得住、管得好”，满足科技重大专项、重点研发计划等管理需求显得非常关键。该机构在借鉴国外先进经验的基础上，并结合实际情况，开展了项目管理专业机构建设。建立了分工协作、责权明晰的综合协调、项目管理、计划财务、内部监督、科技评价等职能部门，实现全流程精细化、专业化、专门化管理；打造了一支高素质的专业化管理团队；制定了完善的内部管理、知识产权管理、质量管理等制度，通过了ISO9001质量管理体系认证，实现依法依规管理，并接受社会各方监督，做到管理痕迹化、运行透明化、监督多元化；建立了高效、安全的信息化、智能化办公系统和项目管理信息系统，形成一流的管理能力和效率。

作者:钟大森 张昭 焦加国 孙月 许宁 单位:1.农业农村部科技发展中心 2.南京农业大学