新时期学校基建的风险与防控

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一、当前高校基建面临的风险

1.外部风险首先是教育政策的影响。一方面是国家政策变化如教育经费的投入、收费的控制、招生规模的调整等对高等教育产生的风险；另一方面是各省对高等教育的支持、特别是对高校基建规模扩张的态度，都对高校的发展产生巨大影响。比如浙江省由于高校数量较少（77所），单个高校支持的力度就很大，浙江工业大学一次性获得新校区建设补助就达到7亿元，而江苏省尽管补助总盘子很大，但由于高校多达119所，分到每个高校就杯水车薪了。其次是法律方面的风险。高校基建的经济犯罪案件呈上升趋势。2004年底，江苏省南京市检察院公布了当年该市检察机关查处的10起重大职务犯罪案件，其中有4起是高校基建领域的腐败案件，而且涉案金额全部超过100万元。2005年广东省高校基建审计核减达3.09亿元，中山大学基建处一下揪出五“蛀虫”。可见，现在的高校基建并不是一片净土，这在一定程度上反映了高校的管理制度存在着安全隐患。同时，高校基建出现的法律诉讼案件也越来越多，法律方面的风险也随之增加，从发生的案例看，高校输多赢少，是名副其实的“弱势群体”。

2.资金风险高校基建财务活动具有高度的综合性，在目前的高校财务管理中居于重要位置。随着高校的快速发展，资金运作风险逐年增大，更应引起重视。一是资本预算的风险。新征土地、新建校舍、新添设备、超常规的发展速度使高校没有时间做好规划，结果导致专项经费挪用、现金净流量骤减等财务风险的出现，并容易导致资产的重复购置、不良资产大量生成等资源的不良配置。二是资金来源的未来不确定性风险。现阶段高校资金来源主要有财政拨款、学费、科研经费沉淀、校办产业收益、资产置换收益、贷款等，基建投入以贷款为主导致高校在资金来源方面存在不确定的潜在风险。此外，随着我国高校财政体制改革的进一步深化，今后的拨款机制将逐渐被以高等院校的教育数量、教育质量和办学效益的综合指标为依据的真正意义上的产出型拨款机制所取代，这样高校要想获得尽可能多的拨款，就必须“多快好省”地培养人才。三是贷款偿还风险。受当前经济发展的制约，国家财政资金的投入和学费的增长在短期内不能满足高校急需的大量资金，面对高等教育由精英化向大众化发展的机遇以及高校之间的激烈竞争，各高校都需急剧扩大办学规模，因此，谋求与银行合作并争取银行贷款就成为高校发展的选择。日前公布的《2006年中国社会形势分析与预测》社会蓝皮书称，2005年我国高校向银行贷款总量约在1500亿至2000亿之间。四是资金亏空的风险。我国高校净资产中的部分专用基金通常是历年收支结余后按国家规定提取，将来以货币资金的形式开支。在经费紧张的情况下，就容易产生挪用专用基金所对应的现金净流量的行为。表面上看，这是一种融资的行为，实际上，这部分亏空必然需要用将来的资金予以填充。这就使高校在资金结构中出现亏空的局面，可能会出现资金链断链，对高校将来的运转形成了潜在的资金压力。

二、高校基建出现风险的原因

1.对基建风险认识不到位随着高等教育改革的不断深入，高等学校将面临国内外同行的竞争，高校的运营将不可避免地存在错综复杂的风险。然而在这样一种全新的形势和背景下，不少高校的管理层理念没有及时更新，甚至个别高校在贷款过程中根本不考虑偿还。从金融机构的角度看，由于现行业绩评价等原因，高校相对企业来说是个巨大而相对安全的投资市场，银行往往在未对高校的还款风险加以分析的情况下就向高校提供信用贷款，特别是政府贴息营造了宽松的政策环境，变相为高校贷款提供了政府担保，这样，银行的贷款供给成了高校贷款的外部推动力，使得高校因贷款而改变财务结构，产生筹资风险。

2.发展规模定位不科学原南京大学校长蒋树声认为“建设一流大学有‘二忌’：一是办学目标定得过高，急于求成.二是办学目标没有特色，完全雷同”。明确的目标定位是风险管理的前提。几乎所有的公办大学的办学目标里都有“一流大学”字样。各大学都在追求“跨越式发展”，战略目标定位过于宏伟。各类高校都有新校区，征地规模越来越大。在发展过程中求快、求大、求全，重规模等数量指标，轻教学、科研等质量指标，重硬件建设，轻软件建设。从我国高校战略目标特别是基本建设目标的确定过程来看，发展定位主要是领导班子意志，缺乏公众参与及公众认同，战略定位和规划目标难以成为学校发展和个人行为共同的思想基础和行动规范，难以形成凝聚力，难以激励师生为之奋斗。此外，大学领导层的更换往往影响学校的定位和战略目标的连续性。

3.领导班子责权利定位不科学目前我国高校实行的是党委领导下的校长负责制，基建管理体制基本上是学校领导班子和主要部门负责人组成建设委员会，成立建设指挥部，由校领导任总指挥。由于学校领导班子的个人素质、学校内部管理机制等原因，这一体制在运转过程中，某些高校出现了不团结、不协调现象，出现问题相互推诿，谁都不肯负责，更重要的是，我国没有在高校领导及校内各层次的管理层之间建立相应的责任和绩效考评制度。

4.基建内部控制机制不完善近几年，高校基建自身在强化管理方面做了大量工作，但还是发生了许多令人震惊的职务犯罪案件，这既说明在制度建设层面仍存在许多有待解决的问题，更多的则反映了制度的执行层面即控制机制的不完善。一方面，基建专业性强，其他职能部门无法深入介入；另一方面，由于目前高校基本上没有进行成本核算，预算管理严重弱化，缺乏对资金使用的统筹安排，导致经常出现资金使用超支，致使内部控制没能从根本上防范，形如虚设。虽然我国绝大部分高校设立了独立的内部审计机构，但总的来说对内部审计还不够重视，对内部审计的认识还很滞后，甚至有些高校是迫于法律规定或行政命令而设立内部审计机构，更有甚者还将内部审计设在财务部门或将其并入纪委、监察合署办公，致使内部审计工作有名无实，内部审计监督无效果。

三、高校基建风险的控制

1.树立风险管理理念高校的基建活动主要是由单位领导决定，因此其合法性、合理性更大程度上依赖单位领导的个人素质、道德水准和价值取向。高校有关基建内部控制的各种规章制度虽然也不少，但能否发挥作用，关键是校长及管理层是否重视内部控制。高校管理层的管理哲学对单位的影响是巨大的，虽然它并无实体，但这种无形的作用是无法估量的。高校只有找准、确立并不断提升自身的核心竞争力，形成质量重于规模、内容重于形式、内涵重于外表、软件重于硬件、“大师”重于“大楼”的局面，才能从根本上降低基建风险。

2.基建风险控制的具体措施

①建立有效的高校组织架构。首先，完善党委领导下的校长负责制。在当前教育体制形势下，理顺党委与校长的关系、分委与校长的职责将是高校建立有效的组织架构的基础。其次，重新定位合理的组织结构，这既是现代高校制度的要求，也是实行科学财务控制、风险管理的前提。高校内部控制机构在组织结构中的定位问题必须重新思考，财务管理部门应由校长直接领导，内部审计部门应由党委领导并向党委汇报工作，保证控制机构的独立性和权威性，同时建立和健全教职工、学生、家长代表大会等在学校决策、执行与监督中的民主参与制度。再次，实现有效的授权和职责分工控制。根据学校经济活动的需要分设不同的部门和机构，并通过工作分析和岗位设计，明确每一部门及每一岗位应承担的责任和工作范围，分别给予相应的授权，保证不相容职务相分离，同时必须定期检查、监督并建立考核体系，防止越权行为的发生。

②选择合适的基建项目管理模式。高校工程项目建设以前所未有的速度蓬勃发展，同时项目管理模式也往往令基建部门无所适从。鉴于工程项目的固有特点——单一性和一次性，且投资巨大，选择合理和高效的项目管理模式成为项目成败的关键之一。高校基建管理部门在选择管理模式时，应遵循一些普遍适用的原则，如决策科学化、民主化；确保有力实施质量、资金、工期三大目标控制；充分考虑项目基建部门自身的技术力量与管理能力；合理分析资金来源与构成及其他一些能保证各方利益的原则等。要通过重点分析目前国内外通行的几种项目管理模式，分析它们的结构设置，总结概括出项目管理模式选择的一般原则。根据拟建项目的类别、投资规模、工期和质量要求和基建部门自身能力特点等，然后遵照这些原则，使得基建管理部门较易掌握选择管理模式的方法。

3.重点进行高校资金风险的控制①多渠道筹措教育资金，包括：争取社会捐赠和科研经费、加强产学研合作、推行学生助学贷款制度。高校争取用最低的资金成本和财务风险筹集到最大的可供使用的资金将是解决高等学校发展的资金“瓶颈”问题，也是降低贷款风险的重要举措。中国教育部官员透露，教育部部属学校中有一个高校欠交学费上亿元，欠交学费几百万、上千万的学校很多。高校应当积极推行国家助学贷款的工作，一方面保证贫困生接受学习的机会，另一方面解决贫困生拖欠学费的问题，以便及时收缴学费，减轻学校的办学压力。

②节约教育资源。第一，要树立教育成本观念。在市场经济条件下，高校要使有限的教育资源获得最大的效益，就应当确立教育成本观念，讲求成本管理，加强成本核算，杜绝资源浪费、资产闲置、公物私用、职务消费等不良现象和行为，提高投入产出效益。第二，实现校际资源共享。院校之间可以基建人才流动、基建管理系统、基建咨询服务等方面共享来降低成本。第三，削减费用。削减费用是降低成本的最简单的办法。第四，实行基建管理流程再造。删除多余的、不能增加价值的步骤、程序，组合某些部门和岗位，以达到提高效率、降低成本的目的。第五，通过社会化实现基建部分职能外包。基建管理采用社会化的办法运营，以达到回避风险的效果，保障今后高等教育的良性发展。

③加强内部控制。第一，加强财务内部控制。首先，财务收支实行统一管理，对基建收支建立有效的财务监督制度，杜绝“小金库”。其次，对基建财务实行会计委派制，应当明确委派会计人员的职责、权限，学校的财务机构应当监督基建财务机构建立健全财务管理制度和内部控制制度，各项收支必须纳入学校总预算和决算。再次，严明资金审批权限及支付程序，高校基建应当确保不相容岗位的相互分离、相互牵制，对资金管理的关键岗位和薄弱环节实施稽核，对支付任何交易或业务，都必须经过恰当的批准方可进行。第二，加强物资控制。对基建、物资、设备采购等实行公开招标或政府采购，降低成本，节约资金。针对实物人员伤亡的风险购买保险，将合理的保险要求和可执行的赔偿条款写入建筑物修建、服务及商品购买、供给等合同中，由保险公司分担风险。第三，建立以风险管理为导向的内部审计监督。调整内部审计的定位，建立基建决算内部预审制。推行审计公示制，随着国家对教育的重视，高等教育不断发展及管理模式多元化，公众对高等教育经费的投入使用有不同的问责，客观上促使高校要通过各种方式向不同的投资主体、学生、家长和一般公众负责，实行审计公示制已经成为社会需求。第四，推行基建领导干部离任审计制度。从2007年起，教育部规定直属高校领导干部离职前，必须将“经济责任审计报告”作为交接内容，说明任期内财务收支及有关重要经济活动的真实、合法和效益情况；重要经济指标的真实性及变化情况；各类资产的安全、完整情况；重大经济决策和经济事项决定的程序和效果情况；贯彻执行国家财经政策，建立内部控制制度情况。这为在全国高校内部推行干部离任审计指明了方向，也无疑会减少高校基建资金风险，确保资金使用安全。