PPP项目绩效考核参与主体分析

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鉴于ppp项目绩效考核之主体的范围相对比较宽泛，故本文以“PPP项目核心参与主体”为分析要素，把政府方项目实施机构、社会资本方、社会公众、第三方专业咨询机构作为下文论述的中心，分析各主体参与绩效考核的职责定位与参与路径。

一、政府方项目实施机构的职责定位

（一）项目实施机构职责定位的冲突。项目实施机构由政府部门或政府指定的相关机构担任，是以平等主体身份与社会资本方展开协商、谈判，并以PPP项目系列合同为依据构建政府与社会资本方合作关系的主体。作为PPP模式的重要参与主体，项目实施机构通过竞争性程序选择社会资本方，由社会资本方向社会公众提供公共服务和产品。一般而言，项目实施机构在PPP项目中需要扮演两种角色：作为公共事务的提供者，实施机构有责任与社会资本方一道共同向社会公众提供优质的公共服务与产品；作为公共事务的管理者，实施机构负有监督管理的职权和义务。在项目绩效考核体系中，项目实施机构作为规则的制定者，与社会资本方等主体在事前建立起PPP项目绩效考核综合管理体系；作为规则的执行者，依照绩效考核规则考核社会资本方的履约行为。同时，实施机构与社会资本方共同协作为社会公众提供公共产品与服务，在绩效考核体系下一并受到社会公众的监督考核。而此，也就导致了项目实施机构在PPP项目绩效考核体系中的自我冲突的角色定位：首先，作为公共事务的管理者，项目实施机构承担监督社会资本方履约的职责，系绩效考核体系的构建者与监督执行者；其次，作为公共服务的购买者，项目实施机构有责任与社会资本方协作，共同协作促成项目履约，并负有按效付费的职责，买卖行为受到社会公众的监督。相对于社会资本方而言，项目实施机构既是绩效考核规则的制定者，也是绩效考核管理的执行者；相对于社会公众而言，既是绩效考核规则的制定者，也是被考核监督的对象。如此，项目实施机构在绩效考核体系中，则难免陷入职责自相冲突的尴尬局面。（二）项目实施机构职责冲突的化解。项目实施机构的职责冲突问题，有着深层次的体制、观念背景因素，问题的解决无法一蹴而就，但是可以通过制度设计加以调解。其一，项目实施机构的考核结果并非最终的裁决，社会资金方若对政府方的考核结果存有异议，可以通过行政复议、行政诉讼的模式寻求司法救济。其二，引入第三方专业机构以及社会公众参与PPP项目的绩效考核，分解政府方于绩效考核中职责，在减轻政府方履约职责的同时，调动了社会资本方与社会公众参与项目的积极性。从制度完善的视角分析，应当剥离项目实施机构绩效考核体系制定者的权利，由项目实施机构负责组织社会公众、社会资本方、专业咨询机构、项目专家等，组成项目绩效考核体系的构建组织。首先，可以确保所构建项目绩效管理体系的高标准，落实社会资本方与项目实施机构之间的依效考核，保证绩效考核指标设置的公平、公正；其次，在项目实施机构与社会公众之全面监督考核之下，保障整个项目履约之社会公益目的；最后，剥离规则制定的职能，能够较好地规避权责冲突的处境。

二、社会资本方在绩效考核中的职责定位

社会资本方作为PPP项目绩效考核的主要作用对象，考核方旨在通过对社会资本方所提供的项目融资、工程建设、运维服务、项目移交等内容开展系统的考核，以期在监督社会资本方履约的同时，也激励社会资本方提高服务社会的效率与质量。社会资本方在绩效考核中定位为被考核对象，主要配合考核方完成监督考核工作。故相较于社会资本方而言，PPP项目的绩效考核更多的是风险。（一）项目预期收益减少风险。现阶段的PPP项目绩效考核，业已成为政府按效付费的依据，诸多的政策规范中均明确绩效评估结果作为项目回报的依据。如《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》明确规定，未建立按效付费机制的PPP项目不得纳入PPP项目库，不得安排财政预算支出。建立按效付费机制是项目合规性的必备条件。绩效考核机制往往直接反映于项目的PPP合同，约定在整个项目过程中，根据系列考核点的重要程度分别设置相应的考核评分权重，并根据最终的评分结构支付相应比例的费用。由此，绩效考核挂钩付费标准以核增/减项目收益，必然会影响社会资本方的项目收益，当考核不达标的时候，则存在被扣减收益的风险。（二）社会综合评价降低风险。鉴于PPP项目均涉及到社会公共利益，一旦项目履约过程中存在违约或绩效考核不达标等，均会给企业的社会公信力造成不利的影响。如，在参与PPP项目竞争中，部分项目会设置对参与的社会资本方以资信、实力等方面的评分考核，若存在有项目绩效考核不达标的情形，则必然会制约社会资本方承接新的项目，对企业的商誉及可持续发展造成难以预估的损失。同样，也适用于寻找PPP项目联合体方的内容。《PPP条例（征求意见稿）》第三十五条规定，政府有关部门应当根据社会信用体系建设的有关要求，记录社会资本方等相关项目参与方的失信行为，并纳入全国统一的信用信息共享交换平台。

三、社会公众的职责定位与参与路径构建

PPP项目实施经费源于政府财政支付、使用者付费，PPP项目的最终目的亦在于提高公共服务的供给质量与效率，故社会公众系PPP项目的最终投资者与最终服务受益群体。PPP项目服务的质量、效率与效果，对社会公众产生最为直接的影响，故应当赋予社会公众以绩效考核主体地位，对PPP项目主体（社会资本方、政府实施主体）进行全面的监督。此外，赋予社会公众监督PPP项目实施的权利，也是搭建项目实施主体与社会公众持续沟通的渠道，便于双方及时化解项目实施过程中的分歧，避免社会公众反对的风险。（一）社会公众的监督权行使不足。虽则规范性文件赋予了社会公众对项目实施的监督权，但是存在部分内容有待进一步完善。其一，社会公众对政府方（项目实施机构）监督的缺失。政府方在PPP项目实施过程中发挥着重要的推动与监督作用，但是部分地方政府领导基于政绩的需要，在推进PPP项目的过程中，存在违规突破PPP项目运作流程规范、违规增加地方政府负债等问题。上述违规操作行为极易导致项目在后期履约过程中，遇到重重阻力而停滞，从而给整个区域经济、社会公众利益造成实质不利影响。因此，政府方亦应当列为社会公众的监督对象，受到社会公众的监督制约，但是作为政策规范制定者的政府部门，则较少关注到对自身权力的监督。其二，社会公众行使监督权的方式与程序规范的笼统化。权利的生命在于运行，否则权利形同白纸。现行PPP系列规范仅提及社会公众的监督权并未就具体的监督方式、途径，以及监督后对监督结果的具体应用作出明示，故而调动社会公众监督PPP项目实施的积极性，有待制度层面的完善，尤其是完善对社会公众监督结果的应用。其三，社会公众对项目全过程监督的限制。PPP项目实施流程，涵盖项目识别、项目准备、项目采购、项目实施以及项目移交五个阶段，故对PPP项目的监督应当贯穿项目实施全过程。然而在项目实际运作中，社会公众的监督权往往仅限于项目实施阶段，而对项目其他阶段则未能实际地行使监督权。PPP项目实施各阶段合规运作，对整个项目实施均具有牵一发而动全身的效果，因而社会公众的监督应当涵盖项目实施全过程。（二）构建社会公众行使监督权的路径。我国政府现阶段已逐步认识到社会公众参与绩效考核的重要意义，但是如何组织公众参与绩效考核，公众参与绩效考核所要发挥的作用尚未明晰。就保障社会公众监督权实施而言，笔者以为主要存在三种操作模式。其一，从宏观层面，通过立法的方式，对社会公众的监督权及权利行使方式予以法律形式的确定，如听证、申请信息公开、诉求答复制等。其二，阳光是最好的防腐剂，应用互联网技术构建体系化的PPP项目全流程的信息公开机制，畅通与民意的沟通机制，实现项目参与方之间的自我约束。其三，签订绩效考核协议模式。基于法律规范存在滞后性、不周延性等特点，所制定之监督规范并不能细致地适用于种类繁杂的PPP项目类型与实施模式。故就可操作性方面而言，可参照政府方与社会资本方签订绩效考核协议监督社会资本方的方式，由社会资本方与社会公众之间订立监督协议，赋予社会公众以明确、稳定、可行，且具有项目针对性的监督方式、监督程序、项目服务不达标的整改责任与违约责任。以此，则可以兼顾项目的特殊性，且保障社会公众对PPP项目的监督具有合同依据。

四、专业咨询机构的职责定位与参与路径构建

（一）独立的第三方绩效考核专业机构。于系列的PPP政策规范文件中，均能够看到引入第三方绩效考核监管机构的规范内容。如国家发展改革委于2014年的第2724号文规定，鼓励推进第三方评价，对社会资本方所提供的公共产品和服务的数量、质量等方面进行综合评价。引入第三方绩效考核专业机构参与PPP项目的绩效考核，其根本缘由在于三点：其一，专业机构的专业水平。PPP项目绩效考核参与主体众多，难免在考核专业能力方面参差不齐，而产生诸多的争议，影响绩效考核的目标达成。其二，第三方专业机构的客观公正视角。诚然，PPP项目强调政府与社会资本之间的合作，就项目层面，双方应当系一种平等的合作伙伴关系。但是，政府方的强势行政主体地位仍然在主导着项目的推进，影响着项目绩效考核的客观性与公正性。其三，从利益相关者理论分析，项目各利益主体参与绩效考核，无疑其出发点会受到其所处地位的束缚，而导致绩效考核方向存在一定偏差。故而引入第三方独立的绩效考核机构，参与PPP项目绩效考核，无疑于绩效考核体系中引入一股清流，促使PPP项目实现其高效服务社会公众之最初目标导向，系PPP项目绩效考核的必然趋势。（二）专业咨询机构的参与路径分析。无疑，第三方绩效考核机构存在其独特的主体定位，以及专业的考核能力布局，应当主导项目的绩效考核体系。但是，第三方绩效考核专业机构在考核体系中的定位应当如何，存在一定的争议：一是依授权行使绩效考核。王玉梅认为，PPP项目绩效评价主体应该是一个相对独立的第三方评价机构，受政府与私营部门委托，以不具有任何一方利益倾向的态度进行绩效评价……当然，以委托的形式授权第三方考核机构参加PPP绩效考核，其程序操作相对比较易于操作。但是，政府方、社会资金方、社会公众，尤其是政府方、社会资本方委托第三方考核机构参与，不免导致委托第三方主体考核自己的“尴尬”情形。该委托授权模式，背离了利益隔离的基本原则，自初始就不免存在其内在原理的自我矛盾。但是，社会公众则可以利用绩效评价机构的专业能力，委托其进行专业的绩效考核，并以该结论为依据监督考核社会资本方与政府方项目实施机构等主体行为。二是依职权行使绩效考核。结合公共治理理论，“公共治理评价属于社会性评价，理应由独立于政府以外的组织来负责实施，这是国外公共治理评价的通行做法和实践经验。从理论上看，由独立于政府的组织负责公共治理评价，可以在一定程度上避免评价者的心理防御，使其表达出真实的心里感知，评价结果的准确度和公信力更高”。（包国宪,周云飞2009）因此，第三方的专业考核机构应当依法独立行使绩效考核权利。该机构应当独立运作（经费自筹或者公益基金资助等），尽可能保持自身的相对独立，以不具有向任何利益方倾斜的专业严谨态度，以不受利益主体干涉的高姿态，主导并完成PPP项目的绩效考核。赋予第三方以独立的考核权限，才能切实地发挥其考核评价应有的功效与作用，才能切实地保障绩效考核的真实性、准确性与权威性。

本文认为，赋予第三方独立的PPP项目绩效考核权利，不仅代表政府方监督社会资本方，还可以代表社会公众监督政府和社会资本方的合作内容，以此提升双方合作的效率，实现社会效益的最大化。

作者:马兵 王新 单位:1.中建三局集团有限公司 2. 湖北海舟律师事务所