土地管理全程化精准化精细化的探索

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摘要：土地资源是自然资源的重要组成部分，也是经济社会发展的核心要素资源。今年以来，湖南立足全程化、精准化、精细化的思路规范土地管理、服务经济社会高质量发展的新路子。

关键词：土地管理全程化、精准化、精细化

今年以来，针对人民群众关心的土地管理中存在的突出问题，湖南省自然资源厅确立土地资源全生命周期管理的工作思路，探索土地管理全程化、精准化、精细化，重点聚焦土地批后监管，全面跟踪了解每一宗土地利用过程，构建土地保护利用的全周期管理模式，形成了一系列可复制、可推广的土地管理工作经验。

一、以往的管理形式较单一，监管存在盲区“重审批、轻监管”的现象依然存在。

在高度重视土地审批的同时，一些地方建设用地“批而未供”“供而未用”“未批先用”等违法违规现象时有发生，而湖南的批而未供和闲置土地问题尤为突出。据统计，湖南2009—2017年批而未供、疑似闲置土地分别达50.52万亩，21.92万亩。部门之间联动不够，难以形成合力。土地审批、征拆、供应、执法等相关部门均独立履行职能，未能形成有效的纵横向联动机制，导致一些重要问题无法解决，如用地报批和土地供应长期脱节、利用增量约束存量的效力有限、批而未供和闲置土地数量持续增加等。政策衔接配套不足，监管存在盲区。部分市县土地管理权限和省级下放的土地管理权限成为监管的薄弱环节甚至盲区，一些市县出现懒政怠政或违规操作。2020年上半年，在对历年批而未供土地清理处置中，因市县自查上报数据质量整体不高，湖南省自然资源厅不得不组织20余人的核查专班队伍，历时半个月逐一进行实地核查。管理形式较单一，数据尚未互通共享。对于批而未供和闲置土地、违法用地，未能建立有效的信息化监管平台，且已有审批、供应、执法信息平台没有系统对接、数据共享；对建设用地监管发现的问题，采取的主要手段停留于以往传统的台账式管理模式，尚未综合运用法律、经济等多种手段进行处置。

二、加强全生命周期管理，打造土地管理新机制

全程化监管，报批审批应保尽保，闲置土地限期清零。湖南省自然资源厅成立用地报批联审、土地批后管理、违法用地整治等工作组，建立三级部门主要负责人土地管理月调度机制，跟踪每一宗土地的审批、征拆、储备、供应、开发利用情况，加强土地全生命周期管理。高效审批方面，实行土地要素跟着项目走，全面实行“可报尽报、应审尽审、省配指标、限期供地”的工作模式，将省级以上重点项目全部纳入“绿色通道”，推动省、市（县）两级协同高效联动审批，将审批时限压缩至15个工作日，实现由“卷等人”向“人等卷”的转变。新增指标方面，省级根据项目性质、供地时间先后等因素配置新增建设用地、增减挂钩以及撤废批单等3类指标，对合理用地需求应保尽保，确保好项目、大项目及时落地。闲置土地方面，建立批后监管和视频监控系统，利用卫星遥感监测手段，聚焦发现撤批土地、闲置土地、违法用地（以下简称“三地”）问题，实行“全程监管、省交任务、月清‘三地’”，全力以赴推进增量问题每月处置、存量问题限期清零。根据土地市场监测监管系统统计，2020年上半年，湖南处置批而未供土地10.28万亩，处置闲置土地4.17万亩，已超过国家下达的处置任务数，排名居全国前列。精准化监管，定期监测、加强联动，坚决遏制新违法用地。2020年以来，湖南省自然资源厅坚持“源头严防、过程严管、后果严惩”为基本原则，全力打好批而未供、净地出让、闲置土地处置和违法用地整治等四大攻坚战，遏制新的违法用地出现。严格实行“先问责、再整改”，对发现的违法审批、执法不严、压案不查等问题，以结果导向抓严抓实违法用地处置；定期监测土地开发利用情况，及时提取违法用地疑似图斑，组织市县核查处理；建立耕地保护监管信息系统，对全省耕地和永久基本农田数量、类型、范围等变化情况进行季度监测，通过“月发现、季小结、年总结”，落实用地报批和动态监测“两个耕地占补平衡”，严厉打击违法占用耕地、永久基本农田和其他农用地行为；加强与纪检监察、检察、法院、财政等部门联合执法和协调联动，形成执法合力；依法推进公益诉讼，对严重破坏耕地等土地的责任人，一律移送司法机关追究刑事责任。精细化监管，加强信息化建设，夯实信息平台和应用系统基础。湖南省自然资源厅充分认识到建立土地监管系统的重要性与必要性，建立了事前事后可预警、信息可追溯的全周期管理模式。一是建立批后监管和视频监控系统，对新批土地实行同步承诺，定期开展卫星监测，实现对批而未供、供而未建、开发利用土地动态监测、实时预警和高效处置，及时发现未在承诺时间内供应土地，以及疑似闲置土地、疑似违法用地问题，形成任务清单；二是以省级统建加快推进土地管理信息平台和应用系统建设，采取“省厅统建、三级共管共用”模式，建立月清“三地”信息化工作平台，实行挂图作战，逐宗研究处理，做到月发现、月处置、月清零。

三、用地政策创新的对策建议

强化规划管控引领。坚持先规划、后建设，严格按照国土空间规划核发“三证一书”；加快建立完善国土空间基础信息平台，形成“一张图”，将其作为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督的依据和支撑；建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，确保全过程可回溯、可查询。调整增存增违挂钩。对未完成批而未供和闲置土地清理处置任务的市县，根据实际完成量和下达任务量分别核算计划指标，从相关市县划转与差额部分相当的增减挂钩节余指标到省级指标库，其中，违法占用农用地和未利用地未按要求整改到位的，相应核减增减挂钩指标。同时，拓展储备土地来源，更加注重存量建设用地挖潜，将依法收回的闲置、划拨和收购土地纳入储备。实行园区重点监管。落实落细开发园区周转用地政策，与“标准地”试点、工业用地弹性供应结合开展，变“项目等地”为“地等项目”；对园区土地开发利用保护情况进行单列监测评估，定期土地利用与经济运行分析报告，根据监测评估结果，实行差别化的土地、项目、资金、税收等支持政策。推动监管方式变革。充分利用大数据等现代信息技术手段，构建统一的土地全周期管理信息平台。加强与其他部门政务信息互通共享，建立土地资源领域失信违法责任主体联合惩戒机制；健全对市县土地管理事权及委托下放的省级管理权限的监管机制，通过事前审批、事中监测和事后备案加强监督检查，加大监管薄弱环节补短板力度。（作者供职于湖南省国土资源规划院）

作者:沈彦 单位:湖南省国土资源规划院