城市精细化管理和质量提升探讨

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一、城市精细化管理和城市发展质量的内涵

城市精细化管理是城市资源配置最优化、以人为中心的城市运行合理化，它是一种有灵魂、有温度的最优管理。从粗放型管理形态向精细化管理模式跨越，是中国城市普遍面临的命题。学者们从不同的视角，对城市发展质量进行了界定。中国人民大学区域经济研究所副教授叶裕民认为城市发展质量本质上是一个城市现代化水平的体现，同时也是农村向城市转变、农业用地向工业用地转变的过程。随着城市化的发展，迁移到城市的农民逐步在思想观念、教育理念、行为方式等方面向城市居民转变。该定义主要是从城市化过程的角度对城市发展质量进行界定。国家统计局和中国统计学会认为城市发展质量是指城市经济社会发展的质量和水平，城市居民在城市中生活质量的体现，国家经济、政治、军事、科技、社会等方面的协调发展。该定义重点关注城市大系统中各子系统之间的协调发展。还有学者认为城市发展质量是“城市在发展过程中，各种功能发展水平及其满足公众当前与未来需求的程度”。该定义重视以人为本，并关注城市的可持续发展。城市精细化管理与城市发展质量是两个相辅相承的概念。城市精细化管理是城市发展质量提升的必要条件，精细化管理是手段，发展质量提升是目的。

二、我国城市精细化管理和城市发展质量不足的表现

（一）不同主体视角对不足的感知。市民、企业和政府等不同的主体，对城市精细化管理和城市发展质量不足的表现有着不同的认识和感受。第一，从市民感知的视角。城市居民主要是从城市服务接受者的角度，在日常生活中对城市内涝、“马路拉链”、环境污染等结果性的内容，有着更多体会和感知。第二，从企业感知的视角。企业主要是从生产者的视角，对城市投资环境、生产要素获取的价格和难易程度等过程性的内容，有着更多体会和感知。第三，从政府感知的视角。政府主要是从城市公共服务供给者的角度，对诸如人才缺乏、部门分割等影响公共服务供给能力的内容，有着更多体会和感知。城市不同主体对城市精细化管理和发展质量的认知可能存在较大差异，比如，在一些城市，市民高水平的幸福感认知可能与企业低水平的投资环境认知并存。因此，对城市不同类型主体感知的具体分析尤为必要。（二）现有评价指标体系具有局限性。现有城市发展质量评价指标体系具有局限性，表现在过分强调经济增长、资金和其他要素投入、传统公共服务、基础设施规模以及传统的环境指标；增长性指标过多，发展性指标不足。现有指标体系的局限性直接影响了评价结论的准确性，导致对城市精细化管理和城市发展质量存在的问题认识上出现偏差。（三）产生问题的原因。城市的问题，最终总是能归结到人、产业、政府等方面的原因。城市精细化管理和发展质量的不足，往往可追溯到人的城镇化不足（特别是农村转移人口不能市民化）、对人才的吸引力和包容性不足、产业结构和产业层级不合理、政府规划不当（城市无序扩张）和政府对市场的干预不合理几大原因。

三、城市精细化管理和发展质量提升的激励机制

为解决上述不足，需要从技术创新、观念转变、制度建设、外部推动等方面多管齐下，综合作用。其中，激励机制显得尤为重要。离开有效的激励机鸟瞰沈阳城市景观制，城市精细化管理和发展质量提升就无从谈起。这里的激励机制既包括内部主动式激励，也包括外部被动式激励。（一）内部主动式激励。1.领导干部激励机制。首先是领导干部任期激励。中共中央办公厅关于印发，中办发〔2006〕19号，《党政领导干部职务任期暂行规定》要求，党政领导干部一个任期内调整职务一般不得超一次，如果职务调整过于频繁，将不利于对领导干部形成推进城市精细化管理和提升发展质量的正向激励，因为后者很难体现为领导干部任期内的政绩。城市可持续发展需要领导干部的长期思维，而领导干部的长期思维需要相应的领导干部任期设计匹配。同时，领导干部任期也不宜过长，否则容易带来“边际收益递减”以及腐败发生概率增加等后果。有效的领导干部任期激励需要在预防腐败和预防为官不为之间找到任期设计平衡点。而该平衡点的确定也受到年龄、职务、地域等因素的影响。其次是政绩考核体系。政绩考核结果直接关系到领导干部的理论水平和工作能力等，因此政绩考核体系成为领导干部履职行为最有效的指挥棒。在考核指标上，应充分体现多样性、层次性、时限性、可衡量性等原则。既要包括经济性指标，也要包括社会和生态性指标；既要有宏观层面指标，又要有微观层面指标；既要有短期性指标，也要有中长期性指标；既要有定量指标，又要有定性指标；既要有规模性指标，又要有质量性指标。2.公众参与激励机制。管理学中基本的目标管理法在城市管理中同样适用，并主要体现为城市管理中的公众参与。20世纪60年代的欧洲社会产生了公众参与理论并付诸实践，到了上世纪80年代，我国开始引入公众参与。目前我国在城市规划和城市环境管理中的公众参与这一激励形式得到更多应用。公众参与不宜是运动式的，而应建立起长效治理机制。本文认为，城市管理中的公众参与应实现“四化”，即实现公众参与的普遍化（非少数“代表”），实效化（避免流于形式），长效化（避免运动式），关联化（与公共服务水平、社区地位等挂钩）。（二）外部被动式激励。城市管理的外部被动式激励首先体现在国家间的竞争，比如中美贸易战从经济政策、产业结构、技术创新以及城市公共管理等方面带来的影响。对我国城市来讲，面临着将外部冲击和压力转化为动力和激励的重大挑战。对国外城市精细化管理经验进行主动学习和借鉴，并结合我国国情进行创新，这是我国城市管理应对国家间被动式激励的最佳选择。其次体现在一个国家内部的不同城市间竞争。当前我国城市间的竞争日趋激烈，人才和资本在不断地“用脚投票”，影响和改变着城市间的竞争格局。我国不同地区城市管理水平具有较大的差异性：现有基于对44个城市的评价研究发现，东部最高，中部不均衡，西部最低，东北部居中。城市精细化管理和发展质量的地区间差异直接导致人才和资本“用脚投票”，对落后地区的城市管理形成外部被动式激励。无论是国家间，还是城市间的外部被动式影响， 都不是以城市自身的意志为转移的。 但是，城市可以做到“化被动承受为主动适应，化压力为动力”，以主动创新提升城市自身精细化管理水平和发展质量。

四、建筑类高校开展城市精细化管理和发展质量提升研究的若干切入点

基于建筑类高校的学科专业特点和科研教学平台优势，结合城市精细化管理和发展质量提升的实践需要，本文提出建筑类高校开展城市精细化管理和发展质量提升研究的如下切入点：基于城市规划与城市管理学科融合的城市精细化管理；“多规合一”下的城市精细化管理；绿色建筑和装配式建筑；智慧城市管理，比如基于GIS 和BIM 的城市基础设施管理等；城市环境和城市建筑垃圾管理；城市精细化管理的前置-以精细化的城市建设促精细化的城市管理；城市精细化管理的技术支撑，比如城市设计、城市基础测绘、城市交通组织、城市道路施工、城市信息化管理平台等；城市物业精细化管理；城市基础设施投融资的模式创新和管理创新等。

五、区域振兴与城市振兴

（一）城镇化水平日益提高，城市振兴则区域振兴。无论是基于人口城镇化，还是土地城镇化指标，东北三省的城镇化平均水平都较高，特别是辽宁省的城镇化水平在全国位于前列。东北地区的农业农村经济得益于自然条件、基础设施条件等因素，发展态势一直相对良好，当前东北振兴的最主要任务体现为城市振兴。从全国层面来看，2017年我国城镇化率已达58.52%，无论是从人口、土地还是经济体量的角度，城市都占据着绝对多数，城市发展成为区域发展的关键。（二）城市产业振兴是城市振兴的核心。目前东北城市产业发展面临着产业同构化严重、高污染和高耗能产业未得到有效控制、城市产业主体结构中国企比重过高等问题。从产业结构优化升级水平来看，本文研究发现：东北地区产业结构2013年以前内向封闭发展严重，产业结构没有得到明显调整。2013年以来产业结构开始逐步调整并走向合理化、高级化和高效化，并且产业结构升级速度较快。但是吉林省和黑龙江省产业结构高效化水平相对较低且上升速度较慢，主要原因是两省经济生产过程中的技术水平和生产效率有待进一步提高。东北城市产业振兴是东北城市振兴的关键，只有如上问题得以解决，东北城市振兴才真正能够得以实现。在全国层面亦是如此。城市经济发展对城市发展起着决定性作用，而产业发展对城市经济发展起着决定性作用，产业同构、资源环境不友好、主体结构不合理、产业升级滞后等问题，同样制约着我国其他城市产业的发展，城市产业发展是城市发展的核心。（三）东北城市产业发展质量提升的几个关键点。第一，要有效解决产业同构化，基于城市的现有比较优势、潜在比较优势以及区域发展战略分工，发展特色优势产业。第二，要打破重化工业思维定式，实现产业均衡发展。学界对“林毅夫吉林报告”的争论较大，本文认为该报告有其合理性，对东北城市产业发展质量提升具有一定的指导意义，首先是因为东北地区城市重化工业的现有所谓“比较优势”具有特定的历史条件，是人为“赶超战略”的结果，并未体现当时真实的比较优势；其次因为民营经济振兴是东北城市经济振兴的关键，而民营经济主要产业领域不是资本密集型的重化工业和装备制造业，而是要素密集型的轻工业和服务业。第三，要提升民营经济比重。首先通过减负性的财政税收政策、定向性的宽松货币政策和不断优化的城市营商环境建设，来鼓励现有民营经济的发展；其次以PPP项目的规范发展和国家对央企参与PPP项目的从严管理为契机，提升民营资本在基础设施和资源开发领域的投资比重，拓展民营资本投资渠道，从而优化城市经济的主体结构。第四，东北省际间要采取差异化的城市发展策略。其中吉林省和黑龙江省要重点提升产业结构高效化水平，具体来说重点提升产业技术水平和生产效率水平。第五，深化产业人才政策和体制机制改革。当前东北产业困境的最重要原因之一是产业人才流失，吸引和留住产业人才也是未来东北城市产业发展的关键所在。特别是在当下各城市间“抢人大战”愈演愈烈的背景下，东北城市除了关注给予人才的物质待遇外，更要重视“事业留人”和“感情留人”，其中特别要吸引和留住东北本土优秀人才。

六、结论

通过以上论述，本文的主要结论为：随着我国城市化进程进入新的历史阶段，城市精细化管理和城市发展质量提升日趋需要重视。目前我国城市精细化管理水平和城市发展质量水平有待提升；现有评价指标体系具有局限性；提升城市精细化管理水平和发展质量水平需要内部主动式激励和外部被动式激励；建筑类高校开展城市精细化管理和发展质量提升研究具有多个切入点；城市振兴是区域振兴的关键，城市产业振兴是城市振兴的关键；城市产业结构优化升级需要因地制宜，采取差异化策略；传统工业城市应打破重化工业思维定式，实现产业均衡发展。

作者:项英辉 张豪华 单位:沈阳建筑大学管理学院