预算绩效管理实施困境与应对策略

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2017年10月，党的报告中指出，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”凸显了党中央进一步推动政府改革和提升国家治理能力的战略意图。2018年9月，中共中央、国务院《关于全面实施绩效管理的意见》正式，《意见》作为中国现代财政制度建设的重要指导明确要求：要在3~5年内基本完成全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系的构建。为此，如何推进全面绩效管理的实施这个问题摆在了我们面前，这也将是今后一个时期我国预算管理改革研究的重点。在现代财政制度体系下，预算绩效管理是保证高校树立成本意识、完善内部管理、提高办学效率的主要抓手和关键举措。通过预算绩效目标引导高校注重成本效益、关注内涵发展、促进质量提升；通过对预算执行进度和绩效目标实现程度的“双监控”保障预算绩效目标的实现；通过对预算执行结果和项目实施效果的评价来指导下一年度的预算安排和绩效目标的编制，从而形成预算绩效的闭环管理，使有限的资源发挥出最大的效益。20世纪末，随着国家对高等教育越来越重视，教育经费投入逐年增加，教育支出规模的不断扩大，教育公共支出管理透明度的不断增加，社会公众对提高教育部门支出责任和高校行政效率的要求更加强烈，突出结果为导向的预算绩效已成为时代的必然要求，也将推动高校以绩效为核心的管理模式变革，是每个高校的管理者必须面临的一项重要课题。

一、全面预算绩效管理的内涵与特征

（一）全面预算绩效管理的内涵。预算绩效管理是以目标为导向、以成本为衡量、以绩效为核心的预算体制，强调责任和效率，关注产出和结果。目前，我们推行预算的绩效管理，是指学校各部门在积极履行工作责任的过程中，在讲求内部管理与外部效益、数量与质量、经济因素与伦理政治因素的基础上，获得办学效益最大化的过程，以达到优化资源配置，降低办学成本，提升财政资金使用效益，提高预算管理水平之目的。一方面，预算绩效的根本宗旨和基本原则是资金的投入应当倾向于绩效显著的部门，绩效高的部门应比绩效低的部门获得更多的经费支持和竞争优势，从而实现绩效激励的效果；另一方面，预算绩效是根据“目标确定投入”即：各高校要做哪些事、达到什么样的效果来确定经费的投入；传统的预算分配是按照“投入确定任务”也就是各高校根据上级拨款金额来确定能做多少事。这不仅是预算分配方式的转变，更是一种管理理念上的变革；预算绩效把财政拨款与高校绩效评价的结果直接相关联，对各高校预算绩效情况进行测评，并依据评价结果与整体或部分财政拨款挂钩，资金的投入更多流向专业建设成果突出、科研产出成效显著、办学特色等突出的高校，体现扶优、扶强、扶特的财政支持导向，从而引导和激励高校提升办学质量、提高办学效益，使财政资金更好地为社会服务。（二）全面预算绩效管理的特征。引入新公共管理原理的思想和方法。引入新公共管理意在推动高校管理按“企业化”模式运转，即借鉴市场规律与企业管理方法来改造高校，主要通过引入全责发生制，全面反映学校运行成本，注重成本效益，强调责任约束。受绩效思想的指引，高校将管理重心放在预期结果上，按照结果的要求设计管理过程和确定资源配置。对预算绩效而言是一种以支出结果为导向的预算管理模式，其思想精髓主要表现为：怎样利用现有的资源为社会培养更多更好的人才？怎样使现有的经费更大地提升办学质量？怎样以较少的投入获得更多的办学效益？这种思潮对高校的预算绩效实施起到了有益的促进作用。信息技术作为有效工具的广泛运用。预算绩效离不开对各项相关数据系统地统计、整合和分析，有效的信息积累和数字分析一方面解决了目标设计方法问题。另一方面为科学测算绩效目标奠定了基础。在预算完成后，可以通过信息公布的方式，接受社会公众监督，提升高校预决算的透明度。信息技术在预算绩效管理的基准指标的确定、预算的执行、预算完成的监督、公众的评价和评价的反馈等各方面的广泛参与和普及使用，预算的指标数值能够充分支撑评价的结论，不仅逐步实现了预算和绩效管理一体化，也保证了预算绩效管理的科学性、有效性，增强了公信力。

二、实施预算绩效管理面临的困境

全面实施预算绩效管理是建立现代财政制度的重要组成部分，国家、各地方政府对此高度重视。预算绩效管理专业性、技术性强，在各高校现行的预算绩效管理过程中面临诸多困境，削弱了全面预算绩效管理的实施效果。具体表现为：（一）学校整体预算绩效牵头部门与预算绩效目标要求不匹配。预算绩效文件通常由财政部门制定出台，文件是“财”字号，看到这样的文件学校领导按惯性思维会直接布置给财务部门负责；而预算绩效目标的编制涉及学校的所有职能部门和二级教学单位，且与上级对学校的考核指标、学校的发展规划、年度重点工作等密切相关，按照预算绩效目标任务本身战略属性而言应由发展规划部门或校办牵头负责更合适。（二）部门预算管理激励机制与预算绩效编制目的不相容。高校预算绩效的目的是为改进办学模式、提高经费使用效益、以较低的办学成本为社会提供更高的服务效能；而当下主管部门对高校预算绩效考核的重点仍是预算执行率，甚至到每年的下半年要对全省高校的预算执行情况进行排名，在这个指挥棒的作用下，学校领导和经费使用部门关注的不是项目、任务完成的质量和效益如何，而是年底前预算能否执行完，经费不要被上级部门收掉。为了不被因资金结余而消减下一年度的预算、因支出目标没完成年底考核受影响导致年底突击花钱、资金浪费现象时有发生。显然，学校不能从节约资金、提高办学效率中获益，这样的预算管理激励机制与预算绩效制定的初衷是相悖的。（三）分配到的专项经费数额与预算绩效编制目标不一致。一些省部级专项是国家、省市为专属的服务领域或定向扶持的方面给予的经费资助。专项的申报时间通常比较短，有些项目的调研论证不充分，项目负责人对项目的立项目标、任务、实施效果、经费预算并不清晰情况下匆忙申报，考虑到均衡发展或是指标分配等因素，准备不充分的项目也可能获得立项，这样的项目实际的到账经费往往与申报立项的预算数相差较大，也与申报立项的任务目标不匹配；再有，专项经费的使用范围有严格的限制、使用期限时间比较紧、下达的时间比较晚，学校自由统筹的余地比较小等，都会影响项目经费的使用效益。

三、实施预算绩效管理的外部条件

高校预算绩效的成功实施，不仅需要执行单位的积极推动落实主体责任，也离不开法律基础、配套制度、绩效评价等外部环境条件的保障。（一）法律层面的支撑保障。这是因为预算绩效本身是对经费使用单位的效益考核及评价，从某种意义上来说是加重了各单位的工作责任和任务，缺少法律上的保障和约束，只靠各单位自觉履行很难推行下去。国家意识到立法机关在预算绩效实施过程中的现实作用，因此，党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作，多次强调要深化预算制度改革，加强预算绩效管理。2015年1月1日实施的现行《预算法》中有6处提到绩效管理，涉及预算编制、执行、决算等环节，与此同时还有专门的配套文件出台，如：《关于全面实施绩效管理的意见》《中共江苏省委江苏省人民政府关于全面实施预算绩效管理的实施意见》（苏发〔2019〕6号）等，都为预算绩效的全面实施提供了法律基础和制度保障。（二）与之相匹配的会计制度。预算绩效要求在经费使用单位或部门在编制预算的同时申报项目产出效果的目标，经费的分配管理部门据此来确定资金的分配，既然要将完成结果与资金分配相结合，那么进行成本核算就显得非常必要了。成本核算是预算绩效目标编制及衡量任务完成结果的关键环节，而成本核算离不开会计制度权责发生制中关于资产、负债、成本、资金流等信息的制度保障，以往事业单位实行的收付实现制的核算基础是无法实现的。同时，成本核算也是强化资金使用部门主体责任的有效手段。（三）科学合理的预算绩效评价。对学校整体及其工作人员履行职能、完成工作任务以及实现经济社会发展目标的过程、实绩和效果进行综合考核评价，进一步改进学校工作、降低办学成本、提高办学效能，这是预算绩效评价的初衷和本意。预算绩效评价是影响预算绩效在高校能否顺利推进的关键因素，其中，建立科学合理的预算绩效评价指标体系，这也是预算绩效的重点和难点，直接体现了预算绩效政策的目标价值，更是实施评价的重要依据。预算绩效评价应包含五种绩效指标，即：投入指标、管理指标、产出指标、效益指标、满意度指标，其中效益指标是核心，因为预算绩效是以结果为导向的预算。实际情况中往往更关注产出指标，这是因为产出指标更容易收集获得、指标容易量化，而效益指标相对而言需要复杂的成本核算、需要花费更多的时间精力去获取、指标难量化体现。

四、推进预算绩效管理实施的内部策略

具备了实施预算绩效管理的外在条件，作为预算绩效的执行单位应在以下几个方面做好实施的准备，具体内容如下：（一）强化预算绩效理念，落实预算主体责任。绩效突出结果导向，是衡量投入与产出、结果是否相匹配。全面实施预算绩效管理是学校治理方式的深刻变革，高校的全体员工应牢固树立绩效观；落实主体责任。预算绩效管理第一责任主体是预算执行部门，具体为项目归属部门和项目负责人承担执行主体责任，使项目执行进度、支付进度符合财政要求；同时确保既定绩效目标保质保量的实现。（二）构建突出结果导向的预算项目立项评价体系。高校应加强对各类预算项目的科学论证，实现归口管理、过程管理、绩效管理的闭环。具体做法：一是各项目的申报应认真调研、充分论证，力求预算准确；二是归口管理部门应建立健全项目库，实行滚动立项评审，所有列入预算的项目应在项目库中产生，项目库中应保留评审立项的全部原始资料；三是建立项目绩效评价指标库，指标库中应包含项目立项、项目完成、项目使用全过程的绩效指标评价体系，既便于对项目的验收和项目科学、完整的绩效评价，也为各类教学考核及审计、巡视提供依据。（三）预算执行部门的参与落实。预算绩效目标涉及学校的全面工作，需要得到各部门的支持与认可，因为这些目标需要各部门去执行落实。在预算绩效目标编制的过程中，由于站的角度不同容易产生矛盾，如：牵头部门站在全校的角度希望目标定得略高些，这样学校整体的预算绩效等级才能比较好；但各部门往往站在部门的角度，更关注是否能完成，目标低才更好完成，所以，负责牵头编制预算绩效的部门应采取有效措施促进其他部门提高站位、对预算绩效深化理解，与其他各部门充分讨论协商，达成一致。最后，才能经党委会决策向上级主管部门上报，这也是预算绩效实施的必要条件。全面预算绩效管理的实施为高校事业发展起到积极作用，引导高校资金科学管理、规范高校各项经济活动；同时，复杂的绩效管理以及预算执行的高要求为高校的管理者带来了新的挑战，为适应制度变革和时展需求，应加快推进高校预算绩效管理的研究和实践，强化预算绩效理念、加强预算绩效专业理论知识和业务技能的培训，提升预算绩效管理水平，更好地为高校高质量发展提供财力基础保障。

参考文献：

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作者:敬丽华 单位:常州纺织服装职业技术学院财务处