会计改革对高校全面绩效管理的影响

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本文从政府会计改革、全面绩效管理的概念与内涵出发，首先介绍政府会计改革的主要内容和高校全面绩效管理的发展现状，然后重点研究政府会计改革对高校全面绩效管理的影响，最后对高校全面绩效管理的实施提出建议。

一、研究背景及意义

2018年9月25日，国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发[2018]34号），对全面实施预算绩效管理进行了整体部署。2018年11月8日，财政部《关于贯彻落实〈中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》（财预[2018]167号），明确提出：“到2020年底，中央部门和省级层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系；到2022年底，市县层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。”在这一背景下，高校全面实施预算绩效管理应运而生。高校开展全面绩效管理是持续高效发展的必然要求，但是也面临不少难题，需要相应的政府会计核算制度进行全面科学的反映，才能逐步建立起以提高财政资金配置效率为中心的高校全面绩效管理长效机制。当前，研究高校政府会计改革、高校全面绩效管理的思潮逐渐兴盛，但是还很少涉及将两者关联起来一起研究。因此，基于高校视角研究政府会计改革对全面绩效管理产生的影响，一方面满足了高校深化政府会计改革的迫切需求；另一方面也促进高校全面绩效管理体系的建成与落实，具有重要的实践价值。

二、政府会计改革的概念及内容

（一）政府会计改革的概念。2017年10月24日，财政部印发《政府会计制度———行政事业单位会计科目和报表》（财会[2017]25号），自2019年1月1日起施行。政府会计的前身是预算会计，主要由行政单位会计、事业单位会计和财政总预算会计三部分构成。改革后，统一合并称为政府会计。政府会计改革在行政事业单位建立和完善权责发生制，构建了财务会计和预算会计并行的科学核算模式，不仅完善了政府会计体系和财务报告制度，而且从根本上保证了单位财务信息和预算执行信息的科学性和真实性。（二）政府会计改革的主要内容。1.完善政府会计体系。政府会计改革颁布了一系列涵盖预算会计和财务会计的基本准则以及应用指南，实现了财务会计与预算会计的科学融合，由过去收付实现制的单一核算模式改革成收付实现制和权责发生制两者并存的双核算模式。2.构建了基于“3+5要素”的会计核算体系。政府会计根据权责发生制规范了费用和成本的核算，改革后财务会计包括资产、负债、收入、净资产和费用五个要素，预算会计包括预算收入、预算支出和预算结余三个要素，“3+5要素”的会计核算体系强化和完善了绩效管理的观念。3.构建了政府会计信息系统。政府会计改革完善了财务报告结构，通过财务会计报表和预算会计报表的同时编制，形成了财务会计和预算会计并存的政府会计信息系统，完善了会计信息的相关性、真实性和完整性。

三、全面绩效管理的涵义与现状

（一）全面绩效管理的涵义。全面绩效管理是综合运用财务指标和非财务指标对年度资金投入的使用效率进行分析，从而客观公正地对资金流动进行决策、评价和监管的动态管理。全面绩效管理覆盖了经济活动的前、中、后全过程，对单位的人、事、物等资源进行综合管理，是一项系统性的管理活动。高校实施全面绩效管理可以全面直观地反映出高校在办学条件、人才培养、科学研究等多个方面的表现。（二）高校绩效管理的现状。1.绩效管理的制度建设。目前，一部分高校制定了专门的预算绩效管理制度对预算的全过程管理进行规范；一部分高校没有制定专门的绩效管理制度，而是通过预算管理办法、专项资金管理办法等制度的相关条款去体现绩效管理的要求。这些本质上都只是对原有预算管理办法进行简单的修改和补充，一些高校对于全面绩效管理和预算管理的概念认识不清，将二者混为一谈，无法真正发挥全面绩效管理的效用。2.绩效管理的资金范围。高校根据财政部和教育部要求，对财政资金项目制定了产出指标、效益指标及满意度指标三类绩效目标，其范围贯穿了项目申报、批复、立项、实施等各环节。但是目前各高校对全面绩效管理的理解不深，绩效目标管理的范围一般仅涉及财政资金，对非财政资金进行绩效管理的很少，很多高校关注的重点是该项目的绩效目标是否填报，而对是否真正执行却重视不够，绩效管理停留在满足上级检查的表面。3.绩效管理的组织与执行。目前，高校绩效管理一般分为三部分：一是由财务部门组织校内部门申报预算，汇总编制学校预算方案，然后预算草案及大额资金决策按照高校三重一大的程序审批。二是成立专项资金管理小组，根据当年的项目申报与学校工作要点，对专项资金的立项与执行进行评审、考核与绩效评价。三是校内审计部门联合纪检、巡视等其他职能部门对预算的执行进行监督。以上组织和执行模式反映出高校绩效管理工作大多处于政策要求的层面，没有设立专门的绩效管理部门和相关岗位，缺少绩效管理的系统流程和体系，普遍缺乏实质性的可操作措施。综上所述，高校目前虽然按要求实施了绩效管理，但是重点只是局限于预算执行与财政专项项目，绩效管理的组织与执行也不到位，缺失完整规范的绩效管理体系导致高校全面绩效管理流于表面。

四、政府会计改革对高校全面绩效管理的影响

（一）转变了高校意识，促进全面绩效管理制度建设。高校是非营利的事业单位，资金大部分来自财政拨款，因此高校没有筹集资金的压力，绩效管理意识缺乏。政府会计改革建立和完善政府财务会计，通过权责发生制强化了成本管理的概念，从而引入了绩效管理的理念，并在财务报告中确立了绩效管理的重要位置。政府会计改革的实施迫使高校打破以往惯性思维，转变因循守旧的工作思路，意识到全面绩效管理的重要性。高校为了深化政府会计改革，必须建立和完善绩效管理制度，界定绩效管理范围，明确绩效评价的内容。因此高校在落实政府会计改革的过程中，不断转变意识，引入绩效管理的科学理念，促进全面绩效管理制度建设。（二）理清了高校权责关系，为全面绩效管理提供重要基础。现代财务报告目标理论认为：财务报告有决策有用观和受托责任观两个目标，其中受托责任观能更直观地反映出单位的履责能力、投入产出效率等方面的信息，具有重要的理论意义和实践价值。政府会计改革引入政府财务会计，并且要求以权责发生制为基础编制财务报告，这突破了单一预算会计在受托责任方面的局限，理清了高校的权责关系，能全面反映出单位的绩效受托责任，政府会计改革的导向通过全面实施绩效管理体现。由此看出，政府会计改革有利于高校理清了权责关系，为全面绩效管理提供了重要的基础和前提。（三）完善了高校组织构架，促进全面绩效管理体系的建成。高校实施政府会计改革的最终目标是不断优化高校资金使用效率，同时提高财务信息的公开化和透明化。政府会计改革要求高校完善各类资金的使用、监管和评估过程，优化管理模式，完善管理流程。高校为了深化政府会计改革，必须建立多层次的组织框架，明确各构架机构的职责，这一措施必然为绩效管理的实施提供强有力的组织保障，营造出高校全面绩效管理氛围，进而促进高校全方位、全过程、全覆盖绩效管理体系的建成。（四）完善了高校核算方式，促进全面绩效管理落地实践。绩效管理是评价资金的使用效率。改革前，高校会计核算方式无法真实反映资金使用效率。政府会计改革后，以权责发生制为基础的政府财务会计可以真实反映出资金使用效率。政府会计改革建立了科学的确认和计量标准，不仅满足了高校的财务管理需求，而且明确了绩效成本核算办法，建立了以政府绩效评价为导向的会计报表结构，完善了高校核算方式，促进高校全面绩效管理从政策制度走向具体实操，从理论指导走向落地实践。（五）完善了高校内部控制，强化绩效管理评价监督。政府会计改革要求编制基于权责发生制的财务报表和政府预算报告促进了内部控制制度的规范与完善，这不仅优化了高校财务管理模式，而且进一步发挥了政府会计制度与内部控制之间的协同作用，提高了会计信息的完整性和真实性。高校在落实政府会计改革的过程中必然会建立健全内部控制制度，进而通过提供高质量的政府会计信息去监督资金使用效率，强化高校履行受托责任，强化对绩效管理的评价和监督。

五、以政府会计改革为契机，推进高校全面绩效管理

（一）构建绩效管理组织框架。高校逐渐构建包括预算管理委员会、预算管理办公室、绩效评价办公室和审计监督部门的绩效管理组织框架，实现学校决策机构、财务部门、项目归口部门和执行部门的全方位参与。高校通过建立多层次绩效管理框架，明确组织构架各层次机构的职责，落实全链条中每个组织部门的绩效责任，保证高校全面绩效管理达到预期效果。（二）优化绩效管理指标体系。构建一套科学的绩效管理指标体系开展全过程绩效管理，是高校实现全面绩效管理的关键。高校可以运用财务指标和非财务指标相结合的方法，建立覆盖经济活动的前、中、后全过程，涉及预算编制环节、执行及监督评价，涵盖办学条件、人才培养、科学研究的一套多层次、全方位绩效管理指标体系，以确保绩效目标的达成。（三）加快绩效管理信息化建设。全面绩效管理的核心内容是对数据信息进行统计和分析。加快绩效管理信息系统建设，与资产设备系统、教务系统、学生管理系统、财务信息系统、人事管理系统等进行信息共享，通过数据的实时提取与分析达到绩效管理的标准化和动态监控，有效提高数据信息的处理质量与效率，提升全面绩效管理水平，保障全方位、全过程和全覆盖实施绩效管理。（四）重视绩效评价结果应用。重视绩效评价结果的现实应用，一方面将绩效评价结果作为下一年预算分配的具体依据，应用到下阶段的管理决策中；另一方面将绩效评价结果及时反馈到执行部门，及时发现预算执行与绩效目标之间的差距，以便调整应对。重视绩效评价结果的应用，避免全面绩效管理的形式化，才能真正做到从预算编制—执行监控—结果应用—下阶段预算编制的全过程绩效管理，增强绩效管理的约束性和激励性。

作者:罗文 单位:天津商业大学