财政预算绩效管理的问题和对策

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摘要：财政预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是以预算支出结果为导向的预算管理模式，作为一种提高财政性资金使用效益的有效途径，近年来随着财政体系改革的不断深化，财政对预算绩效管理越来越重视，并在实施过程中成效显著。但是就预算绩效管理在广度和深度上来讲与预算管理的要求差距甚远。本文旨在分析我国财政预算绩效管理工作存在的问题，提出相应的改革对策。

关键词：预算绩效管理；问题；对策

绩效预算是被西方国家证明了的先进预算管理方式，如何把这种以支出结果为导向的预算管理模式借鉴好、落实好，是一个值得探究的问题。加强并深化预算绩效管理，是财政从粗放的预算管理模式向正规化、科学化、系统化模式管理的根本目标和现实要求，财政预算绩效管理是以改进预算支出管理、优化财政资源配置、提高公共产品和服务质量，强化公共部门支出责任，建设高效、廉洁、负责的政府为目的，是对于有限财政资金的科学配置与利用，使其产生应有的综合社会效益。通过把市场经济的作用和政府公共职能相结合，其结果是显著降低了政府提供公共品的成本，大幅提高了财政预算绩效管理的效率。作为检验预算支出执行能效的重要途径和手段，最近几年各级财政部门抓紧进行预算绩效考评工作，积极跟进中央的要求，加强了对财政资金预算绩效的管理，在此，我们就怎样加强预算绩效管理问题展开探讨，对于深化财政预算绩效管理体制改革和提高预算绩效管理水平，意义深远而重大。

一、我国预算绩效管理存在的问题

(一)预算绩效管理体系有待完善。1.绩效目标管理体系不够健全。就目前而言，我国财政预算绩效管理才进入初步阶段，预算绩效目标管理体系还没有完全建立起来，缺乏具有战略性、创新性的统一合理的目标管理体系。没有科学、合理的绩效目标管理体系的建立，就无法保证评价结果的客观性、有效性。2.绩效评价体系设置不科学。预算绩效管理的核心是绩效评价，目前在绩效评价指标的设定上还缺乏足够的量化指标，财政预算绩效评价考评指标的设定还仅仅停留在“面”上，没有挖掘出预算绩效评价体系中目标对象间的内在共因和个体差异，进行有效的定性、定量分析，绩效考评指标生硬缺乏灵活性，考评模式也不够多样，从实践和理论上都还不够成熟，不能有效考评目标单位的真实预算执行力等。地方预算绩效的考评仍然具有单一性和随意性，缺乏量化的分析队伍和测评体系标准，缺乏合理的分析测评和精确的测评数据支撑。3.绩效审计、监督管理体系亟待建立。从这几年的具体实施情况来看，由于财政绩效考评方面的工作制度和相关的法律、法规还不完善，直接或间接造成财政资金的分配和使用效果责任难以落实，监督主体责任难以有效约束。因为缺乏相关经验，绩效监督工作搜集证据相对来说难度大。绩效审计目标单位的绩效管理材料不完备，问题的合规性难以有效判定。支出核算管理不明晰等导致难以落实绩效监督中的主体责任。4.绩效评价运用结果难以落实。预算绩效评价指标体系分值的真实性、客观性和绩效评价报告的科学性，对以后年度的预算制定和执行有极大的参考和借鉴作用。目前各级财政部门制定绩效考评结果运用的措施和手段以及评价结果也只是以发现问题、对照问题整治管理的阶段上，离预算绩效管理的终极目标差距甚远，绩效考评还缺乏全局思维，侧重点和考察点还停留在对逐个项目实施的规范性上，评价结果还不能和财政管理的制度优化相衔接，评价结果还不能完全和经济社会发展的促进目标相衔接，绩效评价结果运用措施无法真正落实下去，评价结果的作用难以有效发挥，各级各类单位还没有从思想上认识到绩效评价运用结果落实的重要性、紧迫性及其重大意义，往往为评而评，落实评价结果的态度不够积极。(二)预算绩效管理工作机构不健全，人才队伍建设不力。从近几年绩效管理工作的总体要求和工作成效看出，我国各级各类单位预算绩效管理工作机构设置还不完善，缺乏统一有效的机构和绩效管理工作团队。从短期看，各部门基本完成了提高财政资金绩效管理的目标要求。但从长期看，由于机构设置缺失和人才队伍建设不力将直接会导致预算绩效管理工作难以长期有效的开展，绩效管理的专业化、精细化水平会大打折扣。从近几年各级部门机构设置情况来看，部分地区还没有设置专门的预算绩效管理机构，造成职责不清、预算绩效评价管理人才队伍培养难以有效落实和跟进等问题，许多单位预算绩效考评工作的具体实施机构五花八门，有的由预算处负责，有的由监督处负责，有的由综合处牵头，名称不统一，职责不明确，人员不固定，这与预算绩效管理的复杂性、专业性要求相去甚远，业务水平、人员素质和日益增长的财政资源评价结果的需求产生不相适应，极大地制约了预算绩效考评工作的顺利开展和精准实施。(三)预算绩效管理工作缺乏法律法规支撑。我国当前的预算绩效管理工作缺乏相应的法律法规作为制度保障，面对各方利益博弈和多种阻力，难以有效发挥职能作用。政府绩效管理处于自上而下状态，没有专门的制度和法律作保障，缺乏统一的指导原则和评价标准，这也导致各级地方政府的评价体系难以推广和普及。

二、财政预算绩效管理工作中存在问题的对策

(一)加强各级部门财政预算绩效管理的责任制。财政预算绩效管理要制度化、科学化、精细化，财政预算绩效管理要以制度说话，预算绩效要做到可信、真实，预算绩效开支不合规，要问责支出部门领导责任，采取实实在在惩治措施，依法有效进行预算绩效管理工作，让财政资源得到有效合理的配置。(二)用制度加强财政预算管理的公开力度。当前我国公众参与政府预算的制度尚不健全，预算绩效信息公开的渠道不多，要使得财政预算绩效管理更加透明，必须要以制度为前提。财政预算管理要以适当的渠道部分公开，要接受公众监督，这样对预算绩效工作效率的提高肯定效果明显，通过一定的渠道公开接受有关部门和公众的监督，也能更好的督促部门预算执行单位重视和加强对部门预算更合理的开支，更有效的管理，相互影响，共同促进。要以制度为保障让公众知晓政府预算绩效的执行情况，让公众最终真正参与到政府预算的监督。最终使公众知晓资金的去向，资金运用效果是否达到了预期目标，资金是否真正发挥了应有的效益。(三)合理规划财政预算绩效目标，使财政预算绩效管理指标体系的设置更加科学合理。目前我国有效的绩效评价指标体系还在逐步建立，大部分地方建立的评价指标还不够科学合理，所以预算绩效管理指标体系的建立是重中之重，缺乏科学、合理的评价标准，就无法保证评价结果的客观性、有效性。财政资金支付范围往往是市场机制不能正常发挥作用的行政事业单位和转移支付领域，财政的支付范围是社会长远和多样化发展的公共领域的投资，其经济效益在短期内无法实现。政府支出范围即呈多样性又有其广泛性；既要发挥期经济效益还要发挥其社会效益，这就需要建立财政预算绩效管理的科学合理评价指标体系，不能用市场化的指标体系去衡量。(四)预算绩效管理观念要变革。财政预算绩效管理本质上是政府对所提供的财政性资金追求的“政府绩效”评价，涉及到政府财政管理制度的建立和完善。从财政资金性质的分析来看，目前预算绩效管理并不仅仅涉及项目预算管理和部门预算管理，还要反映政府的绩效，即财政绩效管理除了评价资金的使用效率和效益，还要减轻财政压力和回应公众对巨大财政支出受益情况的关注，这也使得政府对财政存量资金的管理更加严格和紧迫。而这些确实需要各部门、各单位预算绩效管理观念要转变，思维方式要转变，如果各级政府部门将很多精力用于运用各种手段对有限的财政资源进行争夺，其后果就是只管做事，不讲效率预算的观念。这是非常不利于财政预算绩效的管理。(五)预算绩效管理机构设置和人才队伍培养要切实加强。财政预算绩效管理迫切需要专门的机构和人员配备、实施。旧的预算管理机构和部门设置已经不能适应财政资金绩效管理的要求，需要由有效的机构和精干的人才队伍去实施这项工作。只有这样，预算绩效管理工作才能向精细化、科学化、专业化方向发展，财政预算绩效考核的目标才能得到有效落实。

参考文献：

[1]姜玉中，魏洁.深化预算绩效管理的实践与思考[J].行政事业资产与财务，2016(01).

[2]吴福萍.推进政府预算绩效管理的实践与思考[J].经营者，2016(07).

[3]国发[2014]45号关于深化预算管理制度改革的决定[R]国务院2014.9.26.

作者:沈显荣 单位:青海省农林科学院