浅谈预算绩效管理的问题及对策

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摘要：行政事业单位作为社会公众服务性组织，其经济来源主要依赖于财政拨款。近年来，随着国家减税降费的力度不断加大，税收制度与经济社会的不断发展，财政收支平衡压力日益凸显。很有必要通过加强预算绩效管理，不断优化财政支出的结构，提高财政资金使用的高效性和科学性。本文重点从行政事业单位预算绩效管理的问题分析入手，给出对策措施和建议思考。

关键词：行政事业单位;预算绩效;财税体制;绩效评价

实施全面预算绩效管理是深化财税体制改革、建立公共财政精细化管理的重要内容，是有效发挥财政职能作用、提升公共服务质量的重要举措。

1行政事业单位实施预算绩效管理的意义

1.1做好预算绩效管理有助于提升国家治理能力水平。实行全面预算绩效管理是完善国家治理体系，提升国家治理能力的一项打破传统的制度改革。全面预算通过协调各方资源提升了整体性，绩效管理通过加强可控性提高了执行力，两者的有效结合将为政府领导科学决策提供信息，并以国家整体目标为导向倒逼政府职能的转变和人员履职能力的提升。全面预算绩效管理作为行政管理改革的重要环节，将通过降低行政成本提高行政事业单位的综合竞争力，打造一个可测量、可问责型政府。1.2做好预算绩效管理有助于提高行政事业单位的绩效管理水平。实行全面预算绩效管理的方法就是将预算管理贯穿到行政活动的全过程，是缓解财政资金有限性与社会发展所需资金无限性矛盾的重要手段。绩效型预算管理提高了预算的有效性，并为财政功能扩大到行政管理各环节奠定了基础，同时改善了绩效管理中涉及其他多方面非价值指标的设定水平，提高了政府决策和执行的效率，打造了一个经济效率型政府。1.3做好预算绩效管理有助于建立行政合法性依据标准。实行全面预算绩效管理的导向就是将经济、效率和效用原则引入到公共部门，赋予财政支出经济学上的成本属性，并把行政绩效作为评价行政合法性的新准则及政府履职实现程度的重要尺度，从而使成本效益关系成为行政合法性意义的法律关系。并且依托信息公开的机制，方便公众参与监督，提高政府信誉和形象，打造一个阳光型政府。

2行政事业单位应用预算绩效管理的常见问题

2.1预算绩效管理观念淡薄，缺乏主动性。当前，预算绩效管理实施时间短、范围广、基础弱，可借鉴经验不多，理念扎根不深。比如，由于预算执行监督力度不够，导致以往年度执行率针对性差、参考价值低，容易造成预算失效。出现这种情况，主要原因在于各级预算单位未形成统一的认知和制度，只重视资金预算，不重视绩效管理，没有真正认清绩效管理的重要性和优越性。所以，行政事业单位必须提高预算绩效管理的主动性，从先有预算再排项目向先有项目再排预算转变。2.2预算绩效管理的组织架构不够完善，缺乏统筹性。受传统的经济理念和管理体制的影响，预算绩效管理还没有建立完整的组织架构、领导体系和内控制度机制，或者组织架构缺乏完备性，领导体系缺乏科学性，内控制度机制在实践工作中并没有得到有效执行，形同虚设，存在“两张皮”的现象。同时缺乏管理人才，不仅表现在对单位内部人员的培训体系不够完善，而且对单位人员的专业技术能力和职业道德素养的提升不够重视。2.3绩效型预算编制脱离实际，缺乏前瞻性。(1)绩效型预算评价体系不科学、不规范。一方面，行政事业单位中不同部门处理问题的方式不统一，没有明确的衡量标准，多样化标准的情况一定程度上导致绩效评价的随意性较大。另一方面，简单的量化指标又缺乏客观标准及相关数据支持，导致不能真实反映预算的总体情况。(2)绩效型预算评价方法比较单一、简单，大都还是采用目标分析法、成本效益分析法等，主观因素判断占比较大，尚未主动尝试采用层次分析法等先进方法。究其原因，一方面鉴于公共服务和产品效益的定性化、多元化，因而无法做到量纲统一；另一方面由于公共产品自身数据不完备，对隐性成本的测量和计算无疑就是一种障碍。(3)绩效型预算目标的实现手段缺乏连贯性，无法进行实质性比较分析。日益提高的科学精细管理的要求和以前的管理手段粗放的反差让我们感知到历史数据与信息的严重缺失，评价工作作用也因缺乏翔实量化的数据而大大受限。2.4预算执行监督机制不健全，绩效结果缺乏应用性行政事业单位预算的监督考核环节基本缺失，无法设立专职的监督部门全过程、全方位地介入整个环节中，有的行政事业单位存在预算执行项目不细化、不总结，项目开展只有预算没有结算，造成好的经验无法传承完善，问题无法调整修正；有的行政事业单位评价结果不具体，针对性普遍比较差，不适应的问题比较严重；有的由于预算绩效管理过程的简单机械造成相关配合部门的抵触反对。这些都会造成信息的不对称和沟通的不顺畅，最终制约着预算绩效管理的正常开展。

3强化行政事业单位应用预算绩效管理的几点建议

3.1加大宣传力度，强化预算绩效意识。强调预算绩效管理的术道同步，树立科学的预算绩效管理理念。一是提高站位，主动对财政资金预算实施绩效管理。预算绩效管理是一项以提高效率与效益为中心的预算管理制度，单位管理者须从概念上对其有明确的认识，要充分认清预算绩效管理对全面深化财税体制改革的重要性，积极转变观念以适应当前新型管理模式，积极主动作为，强化统筹协调，避免出现任何疏漏。二是更新理念，强化预算绩效管理的使命意识和责任意识。要确立“财政的钱是取之于民用之于民，我们要关注财政支出的去向，更要关注财政支出的效果。”要形成“谁干事谁花钱，谁花钱谁担责”的权责机制。要通过全面实施预算绩效管理，提高财政资金使用绩效，将每一分钱用在刀刃上，切实做到花钱必问效，无效必问责。三是营造氛围，利用各类媒体及政府网络平台大力宣传预算绩效管理的深远意义。推动凝聚社会共识，营造绩效文化氛围，培养正确的预算绩效管理意识，树立以绩效评价为核心的工作理念，紧密结合各部门的职能，明确各项分工。行政事业单位每位工作人员都能够运用其应有的工作权益实行绩效管理评估，提高单位的绩效管理水平并协同社会监督，推动预算绩效管理工作向更广更深层次发展。3.2建立内部控制与预算绩效相整合的管理体系。一是建立以预算绩效为核心贯穿业务全流程的“微内控”管理模式。明确主体责任，细化权责运行，完善各项制度，规范内部工作流程控制，使预算绩效管理成为内部控制管理的重要内容，同时也使内部控制管理成为实现绩效管理关口前移的重要手段。二是注重加强内控人才培养。努力培养经济、审计、法律及相关管理学知识全面贯通的复合型人才，注重加强对专业技术能力和职业道德素养的全面提升，建立预算绩效管理人力保障体系。三是强化预算内部控制力度。在关注内部风险点防控的基础上，建立科学、规范、可靠性强的绩效目标体系。在管理模式上，由依靠行政命令、长官意志的做法向依法管理转变；在方式上，从突击运动式抓工作，向按流程、规定标准方式转变，提升管理绩效。3.3建立以解决具体问题为导向、指向未来的预算绩效管理模式。一是建立以防范未来风险为目标的预算编制方法。我国从注重经济增速转向注重发展质量的要求，决定了未来财政政策要从侧重宏观调控转向公共风险管理。因而预算绩效管理的目标要立足于防范未来风险而不是仅立足于当下的成本效益，从而使预算目标的设置有了延续性、持久性，为破解目前预算绩效管理的困境提供了解决方案。行政事业单位能更准确地规划好中期预算，细化好次年预算，保持长期规划的一致性，并大大提升往期数据汇总分析的有效性和准确性，由此设定出更多定量定性的绩效目标。二是建立分领域、分行业、分层次预算绩效评价指标体系。以具体问题为导向，分清问题主次和轻重缓急，抓住当前重大问题，使预算绩效管理的作用显现出来，设定关键共同性绩效指标和个别化指标来量化评价资金的使用效果。以解决问题为目标，设立确切的评分体系，将发现的问题转变为解决问题的方案，充分分析每个绩效考评结果中隐形的根本因素，做好绩效评价的善后工作，提高绩效管理工作的公信力。三是建立绩效指标库。统筹考虑预算编制和评价需求，择优将评价指标纳入指标库内统一管理，建立一套能满足预算绩效编制、执行以及监督等各环节需求的预算绩效评价指标体系，确保绩效信息的一致性和有效性，并为相似项目提供参考性绩效指标的指导性规划。3.4建立激励相融的预算绩效管理机制，重视预算绩效评价结果运用。一是建立绩效评价结果与资金安排相互挂钩机制。行政事业单位要主动地将评价结果与资金安排正相关的编报原则作为单位预算编制要求，强化零基预算意识，参照往年执行率及绩效评价结果有倾向性地安排次年预算编报。通过分析绩效评价结果，做实项目库管理，推动项目库向前端延伸，成熟一个，落实一个，不做无绩效的项目；引导业务部门将项目绩效表现好的进行复制推广，将项目绩效表现差的进行调整完善。同时，财政部门选择有代表性的重点项目进行重点评审，找出不足，提出更改方案，并且进行及时跟踪反馈，建立问责机制，在预算安排上建立起一套可测量的、具有说服力的资金安排机制。二是建立绩效评价结果反馈与整改相互结合机制。要对资金采取实时动态的“双监控”，将绩效目标实现状况与资金执行率相结合来分析，避免造成资金闲置沉淀或者损失浪费的问题，及时调整执行中的偏差，堵住管理漏洞，确保资金的专款专用和安全高效。同时，还要采取行之有效的项目跟踪形式，及时对项目执行进行纠偏。在项目执行过程中进行实时监控，当发现预算执行与预算目标有差异时，及时对偏离现状进行合理分析，并进行有效地整改反馈。从而，可以根据不同情况制订出更加切实可行的管理方案，并对不同的工作部门提出不同的管理制度，提升绩效管理水平。三是建立绩效评价结果报告与通报相互结合机制。对一些“资金量大、影响广、社会关注度高”的民生项目和重点专项支出绩效评价情况，按程序上报地方政府和人大，并根据要求在一定范围内将绩效评价结果进行通报，按照“谁组织实施，谁进行谁通报”的原则，对包括预算绩效评价基本情况、评价结果和存在的问题等内容进行通报，并以信息公开为契机，发挥社会监督功能，各预算部门除了要在本部门门户网站公开绩效自评报告，还要不断拓宽监督举报的渠道，方便公众提意见，增强财政资金使用绩效的透明度，拉近单位与社会民众之间的关系。

参考文献

[1]乔宝云.绩效预算改革与现代国家治理研究[J].中国财政,2018(7).

[2]郑凤娟.行政事业单位预算绩效管理的探讨[J].中国市场,2019(25).

[3]许冉.内部控制视角下行政事业单位预算绩效管理研究[J].科技经济导刊,2019,27(22).

作者:陈珍燕 单位:上海市归国华侨联合会