生态系统绩效管理研究

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摘要：为解决生态系统管理过程中存在的重建设轻成效、重投入轻产出问题，在改善生态系统质量过程中需要引入绩效管理理念，建立生态系统绩效管理模式。生态系统绩效管理本质上是以提升政府生态系统管理效能为目标的约束条件，重点关注生态系统管理结果与目标的接近程度。我国生态系统绩效管理发展过程是一个政府供给主导型的制度变迁过程，政府是我国生态系统绩效管理制度变迁主体，生态系统管理的实践困境是生态系统绩效管理制度创新的根本动因，制度供求不均衡催生了生态系统绩效管理制度变迁。为了降低生态系统管理成本，需要以维护国家生态安全为根本出发点，推进管理体系由责任评估考核向流程绩效管理深化，实现绩效责任由行政责任向法律责任深化，增强制度与制度环境的适应性，构建完善的生态系统绩效管理流程，建立多元主体参与机制，降低生态系统绩效管理制度变迁成本。

关键词：绩效管理；生态系统；制度安排；制度变迁

我国生态环境脆弱区占国土面积比重达到60%以上，脆弱的生态系统极易受不当开发活动影响而产生负面生态效应。改革开放以来，粗放式经济发展模式导致我国生态环境处于不同程度的失衡或危机状态，给国家生态安全造成威胁。生态系统服务是生态安全的前提和保障，维护国家生态安全首先需要维持生态系统稳定与安全。生态系统具有公共物品属性，政府管理部门是我国生态系统管理的主要实施者，为解决生态系统管理过程中不同程度存在的重建设轻成效、重投入轻产出等粗放式管理问题，在提升生态系统质量和稳定性的过程中需要引入绩效管理理念，建立绩效导向的生态系统管理模式，这也是我国加快推进生态文明绩效评价考核和责任追究制度的核心和关键。鉴于政府创新过程是一个制度变迁过程，本文拟借助制度变迁理论，分析生态系统绩效管理制度变迁历程、变迁动因、模式特征及发展方向，为我国生态系统绩效管理提供支撑。

一、制度变迁理论分析框架

1.制度变迁的动因与模式。20世纪70年代，以诺思等为代表的经济学家将制度作为解释经济增长的重要变量，制度变迁理论也应运而生。制度是一个内涵比较广泛的概念，不同学者对其的理解差异较大，诺思提出制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地理解为一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束，也可称之为制度安排①。制度是由个人或组织生产出来的，由于人的有限理性和资源的稀缺性，制度供给同样是有限的、稀缺的，随着制度环境变化或人们的理性程度提升，新的制度需求不断产生，当制度供给和制度需求基本均衡时，制度是稳定的；当制度供给不能满足制度需求时，就会催生制度变迁。可见，制度变迁就是新的制度安排替代旧的制度安排。制度变迁是制度不均衡的演化过程，之所以出现制度变迁，是由于现行制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供选择的制度安排和制度结构，产生了新的潜在制度需求和潜在制度供给②。导致制度供给和制度需求不均衡的因素包括制度选择集合的变化、技术进步、制度服务需求的变化等，现行制度安排不再是最优制度，从而产生制度创新需求③。制度变迁根据动力不同可以分为诱致性变迁和强制性变迁两种模式④。诱致性变迁是一种响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性的渐进式变迁模式。要素与产品的相对价格变化以及技术变迁产生新的制度需求，知识、法律、社会服务等领域的进步支撑新的制度供给。诱致性制度变迁不易解决搭便车问题，且变迁时间周期较长，不能及时满足制度需求。由于行为主体在收益、费用之间存在分歧，只有部分制度不均衡可以通过诱致性创新消除，其余制度不均衡则继续存在。当政府的预期收益高于强制推行制度变迁的预期成本，政府将采取强制行动来消除制度不均衡⑤。强制性制度变迁的有效性受政府偏好和有限理性、意识形态、利益冲突和社会科学知识的局限性等多元因素制约。强制性制度变迁在一定程度上能够降低获取制度创新利益的成本，短期内创造出较高的效益，但在长期强制运作的过程中，由于利益非均衡化而可能会削弱制度的有效性。制度作为一种公共物品，其内部构成具有一定的差异性，当诱致性制度变迁满足不了制度需求时，由政府实施的强制性制度变迁则可以弥补制度供给不足，两者是一种互补关系。制度变迁理论以产权理论、国家理论和意识形态理论为基石。首先，制度创新的一个重要内容就是产权结构的创新。对产权的界定、调整和保护是有必要的，因为有效率的产权可以激励人们去从事社会需要的活动，减少不确定性因素和搭便车行为的可能性，使个人收益率接近于社会收益率。其次，国家决定产权结构，并为产权结构的效率负责。国家要不断进行制度创新以适应其他资源要素的变化，协调产权结构与持续经济增长的关系。第三，任何制度都是在某种意识形态下形成的，意识形态的改变会左右现有的制度安排，意识形态是降低交易成本的一种制度安排，成功的意识形态能够形成共同利益，从而克服搭便车行为。2.生态系统绩效管理与制度变迁。制度变迁理论从时间维度反映制度安排对不断变化环境的适应，变迁方向有可能是正向，也有可能是负向⑥。因此，运用制度变迁理论剖析制度发展进程，有助于了解制度安排的合理性及可能存在的不足，梳理出制度安排未来变迁方向。生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性，政府是生态系统保护与修复工作的主要实施者，生态系统绩效是政府相关责任主体的工作职责所达到的生态系统保护阶段性结果及其过程中可评价的行为表现。生态系统绩效管理是绩效管理理念在政府生态系统管理中的应用，是主管部门与对应责任主体之间就生态系统保护目标与如何实现目标达成共识的基础上，为提升责任主体工作绩效而作出的制度安排和实施的管理措施、机制及技术。生态系统绩效管理可以简单概括为对政府生态系统管理行为的管理，关注的是政府生态系统管理结果与管理目标的接近程度。生态系统绩效管理不仅关注生态系统质量本身，也关注资金投入、污染控制、基础设施建设、生态修复等对生态系统质量变化趋势的影响⑦。政府绩效管理的顺利实施和作用的充分发挥离不开法律法规的保障和政策的指导，作为政府绩效管理的重要环节，生态系统绩效管理同样离不开制度保障。因此，生态系统绩效管理是政府创新管理制度和管理模式的重要举措，我国加快推进生态文明绩效评价考核和责任追究制度，其核心和关键是要推进建立生态环境绩效评估与管理制度，逐步建立绩效导向的生态环境管理评价和考核模式。政府制度创新过程是一个制度变迁的过程，生态系统绩效管理不断完善的过程同样也是一个制度变迁过程，有关生态系统绩效管理的讨论，可以借助制度变迁理论加以分析。从静态来看，生态系统绩效管理是一套制度体系，是在特定制度环境中设计出来用以提升政府生态系统管理效能的约束条件；从动态来看，生态系统绩效管理是一个在一定制度安排约束下落实生态系统保护主体责任、实现生态系统服务价值的过程。生态系统绩效管理制度变迁是制度环境、制度安排和制度结构综合作用的结果(图1)。制度环境为制度安排设置了基本边界和范围，是影响和约束生态系统绩效管理制度安排的基础规则，通常包括经济社会发展水平、生态系统质量变化、生态系统管理制度、公众生态环保诉求等，是生态系统绩效管理制度安排面临的外部环境。根据“制度———行为———绩效”的行径，制度环境的变化会影响到生态系统绩效管理行为，并决定了生态系统绩效管理的价值取向。制度安排是具体的生态系统绩效管理制度，是在制度环境的约束下形成的直接决定生态系统绩效管理行为的具体的规则，并间接影响政府部门在生态系统管理过程中的行为选择。制度结构是所有生态系统绩效管理制度安排的总和，是按照生态系统绩效管理的价值取向要求形成的具有结构特征的制度体系。生态系统绩效管理制度变迁既包括制度结构中各项制度安排的创新，也包括各项制度之间相互耦联形成的制度结构的调整，制度安排和制度结构也是下一次制度变迁面临的制度环境的组成部分。

二、我国生态系统绩效管理的制度变迁分析

我国生态系统绩效管理发展历程是一个根据制度环境变化进行变革的过程，呈现出显著的阶段性变化特征，政府主导制订的法规政策起到了形塑生态系统绩效管理制度的作用。1.制度变迁历程。(1)1956—1999年：基础制度体系建设。1956年，我国成立了第一个自然保护区，这标志着我国现代生态系统管理的开始，自然保护区网络随之成为我国生态安全屏障的基本骨架。在制度环境方面，该时期内生态系统管理制度几乎处于空白状态，在该阶段初期尚未暴露出严重的生态问题，但随着改革开放后经济快速发展，我国生态环境承载能力开始面临巨大压力，伴随着全球可持续发展理念的兴起，我国需要加快生态系统管理基础制度建设，为开展生态系统管理实践提供制度依据。生态系统绩效管理在时间上要晚于生态系统管理，由于生态系统管理刚刚起步，因此相关制度安排主要关注生态系统的保护与修复，构建了我国综合管理与部门管理相结合的生态系统管理模式，侧重于强调污染者的治理和赔偿责任，更加突出政府相关部门的“管理者”身份，“被管理”的对象主要是公众和企业等行为主体。生态系统绩效管理意识在部分制度安排中有所体现，主要涉及追究政府主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等责任，但责任主体设定和责任范围划分虚化不够明晰，并且更多关注的是政府对环境污染和生态破坏的预防和监督管理责任，政府责任主体的绩效管理还没有得到实质性开展。(2)2000—2011年：责任管理制度建设。由于许多重要生态区域没有纳入自然保护区体系，我国2000年提出建设重点生态功能区设想，主体功能区发展战略正式将国家重点生态功能区确立为我国生态系统管理空间单元的组成部分。在制度环境方面，此时期内经济粗放式快速发展给生态系统保护带来巨大压力，生物多样性减少、自然资源破坏等问题开始威胁国家生态安全，而一直以来政府主导实施的生态系统管理效果并不显著，生态环境恶化的趋势未得到有效遏制，提高生态系统管理效能成为重要任务，国家开始修订已有政策、法规等制度内容，增加完善生态系统绩效管理相关内容。在制度安排方面，政府主体的责任管理得到重视和完善，首次明确地方政府主要领导和有关部门主要负责人是本区域和本系统生态环境保护的第一责任人。修订后的生态环保类专项法规均出现了追究相关主体责任的内容，把环境污染治理责任纳入法律规制范围，明确要求地方政府必须对辖区生态环境质量负总责。总体上生态系统绩效管理开始得到体现，不仅要求地方政府部门加强生态系统管理，更是要对生态系统管理的结果负责，以提升生态系统管理效能。此阶段生态系统绩效管理内容侧重于责任追究，重约束而轻激励，而且没有明确的生态系统绩效考核标准，难以厘清生态系统管理责任。生态系统绩效管理制度主要依附于生态系统管理制度结构，还没有从生态系统管理相关制度中剥离出来。(3)2012年以来：绩效考核评估与考核。十八大以来，我国生态系统空间管理单元进入自然保护区、重点生态功能区、生态保护红线、国家公园等多种类型并存、交叉推进的发展格局。在制度环境方面，生态系统退化问题仍十分突出，生态安全形势十分严峻，生态安全被纳入总体国家安全观，传统的部门分割保护模式使得生态系统管理效率低下，必须将山水林田湖作为生态共同体进行保护和管理。党的十八大报告强调推进政府绩效管理，也为建立健全生态系统绩效管理机制提供了新机遇，为适应内外部发展要求，生态系统绩效管理不断得到强化，推动产生相应的制度变迁。在制度安排方面，政府主体的责任管理继续得到完善，进一步明确地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，生态环境保护的责任主体和责任范围逐渐清晰。新修订的《环境保护法》规定国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，生态系统管理绩效评估与考核成为本阶段制度设计的重点。相关制度安排规定了生态系统管理绩效考核内容，区域生态功能评估结果作为评估重点生态功能区经济社会发展质量和生态文明建设水平的重要依据，纳入政府绩效考核。考核结果同时作为产业布局、项目审批、财政转移支付和环境保护监管的重要依据。生态系统管理绩效评估增强了管理部门的责任意识和效率意识，但绩效评估只是生态系统绩效管理的一个重要组成部分，在内容和结构上都更为复杂的生态系统绩效管理模式还有待完善。生态系统绩效管理的结果运用集中在生态环境损害的责任追究，“约束”导向的结果使用难以从根本上纠正地方生态系统保护的短视行为，反而强化了履行行政责任要求下地方责任主体的策略性行为。2.制度变迁模式。制度变迁分为诱致性变迁和强制性变迁两种模式，制度变迁选择何种方式，本质上取决于不同模式的成本收益比较⑧。诱致性制度变迁时间周期长，而生态系统退化问题已经非常严重，客观上要求尽快形成有效的制度安排来提升生态系统管理效能。纵观我国生态系统管理制度变迁历程，总是先由政府颁布新的制度，或对已有制度进行修订创新，再通过各种经济、行政、法律手段的引导，实现政府责任主体对生态系统绩效管理制度的遵守和运用。因此，我国生态系统绩效管理制度变迁属于强制性制度变迁，这种制度变迁模式有利于快速建立相应的制度安排和制度结构，降低制度变迁时间成本。政府主导的强制性制度变迁模式也存在明显不足，表现在管理部门的生态系统绩效管理意识和行为滞后于制度变迁速度，容易增加绩效管理制度的实施成本，出现有法不依或执法不严等现象，影响绩效管理制度的实施效能。此外，生态系统保护与利用过程中利益相关者众多，由政府主导推动的生态系统绩效管理制度变迁，使得行政主管部门成为绩效评估和考核中的唯一管理主体，难以实现绩效结果的合理评估、科学应用和科学管理。应构建开放式的管理体系和制度，使生态系统保护与利用所涉及的生态区域、社区、管理部门、经营部门等利益主体参与到生态系统绩效管理进程中，在一定程度上可以降低生态系统绩效管理制度创新成本。3.制度变迁动因根据制度变迁理论，制度变迁是制度供给不适应制度需求的结果。从制度需求来看，改革开放以来，高强度的城市化和工业化发展，引发生态系统质量下降、生态环境破坏等一系列生态安全问题，我国部门分割的生态系统管理体系特征与生态系统完整性和内在连接性的自然特征相背离，造成管理职能交叉和管理空白并存，虽然生态系统保护投入巨大，但管理效果并不明显。而且，生态系统支撑着人类福祉，随着经济社会发展水平的提升，生态系统保护不仅要维护生物多样性和生态完整性，更要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要，实现人与自然和谐共生，生态系统绩效管理的制度需求发生了新的变化，必须要提高生态系统管理效能，遏制生态环境恶化趋势，为经济社会可持续发展提供生态保障。从制度供给来看，生态系统绩效管理制度最初以依附于生态系统管理制度结构的形式出现，强调管理部门对生态破坏的预防和监督管理责任，但责任主体设定和责任范围划分并不明晰。为了满足生态系统保护的需求，提升生态系统管理效能，开始明确地方政府为辖区生态系统质量的责任主体，生态环境责任纳入法律规制范围，生态系统管理的责任主体和责任范围逐渐清晰。当前生态系统绩效管理制度安排侧重于绩效评估考核，评估结果作为评估经济社会发展质量和生态文明建设水平的重要依据，但绩效评估和责任追究只是生态系统绩效管理的一个重要组成部分，系统性的生态系统绩效管理模式还有待完善。总体看来，生态系统管理的实践困境，总是生态系统绩效管理制度创新的根本动因，也决定了制度变迁的方向、诉求与路径。现有的生态系统绩效管理制度供给增强了管理部门的责任意识和效率意识，但还没有从根本上纠正地方生态系统保护的短视行为，生态系统退化问题仍十分突出，在尚未满足旧的制度需求情况下，新的制度需求已经产生，在这样的制度供求关系下，将催生新的生态系统绩效管理制度变迁。

三、制度变迁理论理论对推进生态系统绩效管理的启示

我国生态系统绩效管理发展过程是一个制度变迁过程，制度变迁理论能够为推进生态系统绩效管理及解决出现的问题提供一定启示。通过构建并创新多种制度，降低生态系统绩效管理制度变迁成本，从而降低生态系统管理成本，提升生态系统保护效能。1.适应制度环境。制度环境变化是产生制度变迁的前提条件。生态系统绩效管理是在特定制度环境中设计出来的约束条件，经过几十年的发展，我国生态系统管理的经济社会背景、管理目标和首要任务都发生了显著变化，生态系统管理目标不再局限于传统的治理环境污染、改善环境质量以及修复受损的生态系统，提高生态产品供给能力和生态系统服务功能、维护国家生态安全已经成为生态系统管理的首要任务。我国生态系统管理的空间单元同样在不断丰富完善，在原先的自然保护区单一管理单元基础上，已经形成了包括生态保护红线、国家公园、国家重点生态功能区、自然保护区等在内的多样化自然保护地体系。保障和维护国家生态安全对提高生态系统管理成效提出新的制度需求，生态系统绩效管理需要适应外部制度环境的变迁，进行相应的制度创新，以实现预期收益的增加。2.健全制度体系。生态系统绩效管理是一项复杂的系统工程，要求管理制度体系化。目前国家法律体系内并没有专门针对生态系统绩效管理的法律规范，现有的规则约束散布在多项法规中，政府制定的指导意见、办法等成为指导生态系统绩效管理的主要制度依据，责任主体主要担负生态系统保护行政责任，法律责任没有得到体现。虽然政策的灵活性使得生态系统绩效管理能够在较短时间内推开并实施，但由于缺乏相应的法制保障，政策办法的不稳定性和非强制性使生态系统绩效管理制度的执行力和权威性受到影响，各地区存在追求自身利益最大化而权衡地执行政策制度的现象，因此，生态系统绩效管理停留在政策、规章层面存在不足，必须健全生态系统绩效管理制度体系，制定专门的生态系统绩效管理法律规范。生态系统绩效管理立法需要体现以下内容：一是绩效管理主体和客体，管理主体主要包括各级权力机关、行政机关等；管理客体主要包括直接负有生态系统保护责任的政府部门和个人。二是绩效管理内容和指标体系，特别要筛选与国家生态安全相关的关键性指标。三是绩效管理方法和程序，程序设计原则上包括绩效计划的制定、绩效计划的实施、绩效评估与诊断、绩效反馈与提升等方面。四是绩效管理的法律责任，明确规定生态系统绩效管理主体、客体与其权利相对等的法律责任。3.完善制度安排。首先是科学构建生态系统绩效评估体系，生态系统绩效评估应以维护国家生态安全为重点，根据客观需求设计评估指标体系和评估标准。采用“业绩绩效+表现绩效”的绩效考核评估体系，业绩绩效是对生态系统保护任务完成情况进行评估，表现绩效是对责任主体的生态系统保护能力、工作表现等进行评定。突出不同地区生态系统保护目标差异和全国生态安全布局的总体要求，制定不同类型生态系统绩效评估体系。生态系统绩效管理不仅仅是绩效评估，还需要搭建包括绩效计划的制定、绩效计划的实施、绩效评估与诊断、绩效反馈与提升等方面在内的生态系统绩效管理流程，实行生态系统绩效管理的系统化、规范化开展。其中在绩效反馈与提升环节，鉴于我国生态系统保护尚处于发展完善阶段，在当前注重管控型绩效管理的基础上，还应发展激励型绩效管理，建立奖优罚劣的生态系统绩效管理结果运用流程，将生态系统绩效评估结果与加强和改进生态系统保护工作结合起来，改变重评比轻诊断、重奖惩轻改进的管理流程，注重反馈生态系统绩效评估结果，提出改进意见，促进被评估责任主体持续改进生态系统管理工作。4.发挥产权作用。根据制度变迁理论的相关研究，必须设计适当的产权制度，明确界定产权，以便减少未来的不确定性因素和搭便车行为的可能性，从而降低机会主义行为的发生几率。生态系统绩效管理中应注重发挥产权的支撑引领作用，以激励相关主体从事生态系统保护活动，并使个人收益率和社会收益率接近相等。产权制度关系到清晰界定生态系统管理主体的权利、责任与利益，规范相关行为主体对生态系统的开发、利用和保护行为，给予责任主体以激励和约束，提高生态系统管理效能。完善产权制度的重要前提是界定各类自然生态保护地产权，建立健全基于自然生态保护地和生态资源所有权而衍生出的占有权、使用权、收益权和处置权等权利体系，依法赋予产权主体对自然生态保护地的处置权、收益权，提升产权主体参与生态系统保护和开发的积极性。5.多元主体共治。我国生态系统绩效管理是政府主导的制度变迁过程，由政府部门自上而下推进，政府既是生态系统绩效管理主体，也是管理客体，为应对上级考核往往采取短期策略性行为。生态系统管理的最终目标是维护生态安全，实现人与自然和谐共生，因此需要建立包括公众参与在内的多元主体参与机制。公众参与生态系统绩效管理有利于实现公众的生态诉求与广泛监督，有利于提升政府生态系统绩效管理的有效性，弥补政府生态系统绩效管理的部门缺陷和不足。多元主体在生态系统绩效管理中的地位和权利需要得到明确，生态系统绩效评估可以引入第三方评估，在规划绩效管理、制定绩效目标、绩效考核结果监督和反馈等环节注重吸收公众意见，公众满意度应成为生态系统管理绩效考核的重要标准之一。为了改变地区竞争情形下的环境非合作行为，从根本上治理环境污染问题，需要从体制机制方面进行较大改革。首先，需要提高地方官员考核标准中环境保护、生态效益等指标的权重，推动领导干部任期环境保护责任制和问责制等追究机制的建立，纠正单纯以增长作为考核指标的官员考核体系。其次，加快推进环境保护系统的垂直管理。当前体制下各级环保部门隶属当地政府，各级环保部门的执法力度由地方政府决定，加快推行环境保护体系的垂直管理，推动建立立体的环境治理框架十分必要⑨。

四、结论

生态系统绩效管理是绩效管理理念在政府生态系统管理当中的应用，主要关注政府生态系统管理结果与目标的接近程度，是为了提升生态系统管理效能而作出的制度安排和相关措施机制。我国生态系统绩效管理经历了基础制度体系建设、责任管理制度建设、绩效评估与考核三个发展时期，其发展历程是一个政府供给主导型的制度变迁和覆盖范围不断拓展的过程。生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性，政府是我国生态系统绩效管理制度变迁主体，生态系统管理的实践困境是生态系统绩效管理制度创新的根本动因，制度供给在未满足旧的制度需求情况下，新的制度需求已经产生，制度供求不均衡催生了生态系统绩效管理制度变迁。绩效管理有利于降低生态系统管理成本，通过推进管理由环境污染防治向维护国家生态安全深化；绩效责任由行政责任向法律责任深化；管理体系由责任评估考核向流程绩效管理深化，提高生态系统保护效能。现阶段政府仍是我国生态系统绩效管理制度的主要供给者，为了降低生态系统绩效管理制度变迁成本，政府应增强制度与制度环境的适应性，搭建完善的生态系统绩效管理流程，建立奖优罚劣的生态系统绩效管理结果运用流程，建立多元主体参与机制，降低制度变迁过程中责任主体的遵从成本和监督成本。绩效管理是我国生态系统管理领域的新探索，生态系统绩效管理制度变迁也是我国生态文明体制改革的重要组成部分。由于我国生态系统类型多样，区域差异显著，如何在制度变迁分析的基础上，根据不同地区差异性特征，设计具有地方针对性的生态系统绩效管理体系还需要进一步探讨，以契合地方生态系统特征，有效提升不同类型生态系统管理效能。

作者:程 进 周冯琦