乡镇财政绩效管理思路

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摘要：实施绩效管理写入党的报告后，各级政府及财政部门更要重视乡镇财政绩效管理改革，在总结预算绩效管理的基础上，科学设计，规范管理，增强约束，提升管理效能，从根本上解决多年来乡镇财政资金使用效益低和资源浪费严重等问题，促进建立现代财政制度。本文结合乡镇财政绩效管理改革的特点，提出推行绩效管理改革的思路，旨在提高乡镇财政资金使用效益和工作效率。

关键词：乡镇财政；绩效管理；建议

当前党中央将“全面实施绩效管理”写入报告，为建立现代财政制度，促进财政管理科学化、精细化、规范化指明了发展方向。乡镇财政绩效管理是财政预算绩效管理改革的延伸和细化，推行乡镇财政绩效管理是建立“大绩效”的重要基石。各级政府及财政部门应构建乡镇财政绩效管理制度，从根本上解决资金使用效益不高、损失浪费严重、公开透明不够等问题，促进建立现代财政制度。

一、乡镇财政绩效管理改革的主要特点

乡镇财政绩效管理是对政府管理的项目和资金进行精准实施、科学管理、约束有力、讲求效率、严格问责的管理全过程，最终达到以最少的投入产生最大的效益。（一）高质量发展。高质量发展是乡镇财政绩效管理的最终目标。实行乡镇财政绩效管理，应明确主管部门服务地方经济发展的工作规划，重点解决社会发展“三个所需”问题。1.经济发展所需。通过实施乡村振兴战略，科学规划新农村建设蓝图，带动农村经济发展，促进农村经济快速增长。2.项目建设所需。要结合地方发展和建设情况，建立中长期项目库，逐步实施项目建设，促进乡村公益事业有序、健康、和谐发展。3.人民群众生活所需。要重点支持人民群众生活所需的公益性事业建设项目，改善人民群众的生活条件，让群众享受国家惠民政策成果。（二）科学管理。科学管理是实现乡镇财政绩效管理的最佳路径。应采取有效措施，全面落实乡镇财政绩效管理。1.具体思路。一是解决乡镇财政长远发展问题。乡镇财政绩效管理是新时代财政发展的永恒主题，是财政部门强化效益管理，长期坚持的工作方向。二是解决财政管理粗放问题。由原来的粗放型管理向规范化、科学化、精细化管理迈进，做到既精简环节，又注重程序；既讲求工作效率，又提高产出效益。三是解决财政资金效益不高的问题。针对当前农村发展缓慢、项目建设质量不高、资金投入不精准、资源浪费严重等突出问题，有针对性地加强绩效管理，解决基层财政多年想管又没管的问题，做好想办又没办成的事情。2.完善制度。要摒弃繁琐的管理制度，提高制度的可行性，做到反映绩效工作规律，符合绩效工作实际，可操作、可检查，更好地延伸和贯彻落实绩效管理制度。3.强化履职。管理人员要运用现代信息技术，建立工作规范、责任制度和评价机制，明确工作分工，完善岗位责任体系，加强协调配合，按照制度要求，抓住薄弱环节，有针对性地采取有效措施，增强执行力，不断地提高管理效能。4.规范流程。要注重绩效流程的设计，根据精简程序、理清职责、分清责任、明确标准的要求，健全和优化财政管理工作流程，使项目规划编制、项目实施和监管、绩效评价等各项工作依照流程运行。通过科学化、精细化、规范化管理，进一步提高乡镇财政绩效管理的工作质量和效率。（三）有效使用。乡镇财政资金的有效使用就是要以最少的投入带来最大的产出效应。具体说来，要突出“四性”。1.预算安排的合理性。各级财政要根据项目规划，编制中长期预算规划，可以将部门规划目标值作为绩效目标值，这样可以解决短期和长期预算的匹配问题，既能带来短期效果，又能带来长期效益。2.资金投入的有效性，包括收入和支出两方面。收入的有效性表现在满足所需，通过提高资金投入的精确度，解决当前资金投入的短缺或者结余问题；支出的有效性表现在达到效率，通过加强目标管理、成本管理、质量管理及资金监控等途径，最终以最少的成本获取最大的成效。3.项目资金的整合性。通过积极探索统筹整合使用资金，将一些重复的工程项目进行整合实施，将一些类似的项目资金进行捆绑使用，运用科学有效的程序对扶持单位实施精准识别、精准扶持、精准管理。4.财政资金的引导性。通过整合捆绑其他资金，吸附社会闲散资金投入乡村建设，加大资金投入总量，体现财政资金绩效管理的导向作用。（四）严格约束。约束机制是为了更好地规范乡镇财政绩效管理，始终坚持“用钱必问效，无效必问责”的监控机制，通过规范、严格的绩效管理机制，使财政资金发挥更好的效率，促进乡镇财政绩效管理全履盖、监督全过程。具体说来，应在乡镇财政支出绩效管理的四个重点环节建立关键控制点。1.健全管控制度。绩效管理涉及面广、环节多、要求高，应加强财政部门内部控制建设，防范各种风险，做到乡镇财政支出绩效管理关键点可监控，风险点可控制，力求绩效管理风险最低化、效益最大化。2.精准规划项目。要充分发挥群众代表议事程序，决定建设有效项目，并将项目上报主管部门审核，经批准后列入年度工作计划逐年分步实施，做到无作用的项目不预算、重复的项目不建设，确保人民群众共享改革成果。3.把准资金量度。项目主管部门要编制项目发展规划，制订项目年度预算；财政部门根据预算审核项目的资金额度，坚持集中财力办大事，把“真金白银”用在“刀刃”上，做到财政资金使用不结余结存、不浪费挪用。4.严格追责行为。对预见的风险，以防范为主，加大督查力度；对预见的问题，以提醒为主，防止问题发生；对出现的问题，以整改为主，纠错问题不再发生；对检查出来的问题，严格追责相关单位及主要责任人。（五）社会效益。乡镇财政绩效管理是政府绩效管理的细化和延伸，其结果产生较高的回报率，具有强烈的社会效应。1.财政效益。财政部门提出引入预算绩效管理改革，树立新理念，探索新办法，具有重要意义。绩效管理渗透预算管理、项目管理、资金管理等方面，要从机制上和实践中加强财政管理，提高资金使用效率，从而解决提高财政管理效率的难题。通过多年财政实践和探索，乡镇财政绩效管理成为当前财政部门乃至社会认可的一种有效的管理方法，在一定程度上提高了财政管理水平，为建立现代财政管理制度打下坚实基础。2.惠民效益。长期以来，财政资金使用效益不高、资源浪费严重，群众不满意。通过实施乡镇财政绩效管理，集中财力办大事，将有限的财力有规划地投入到乡村建设，选准一批能让大多数群众受益的惠民项目，项目部门全过程参与跟踪监管，以最少的投入办成最大效益的项目。3.行业效益。引领部门及社会各界积极参与乡镇财政绩效管理，让部门行业的项目产生较大的社会效应。一是引领预算单位进入绩效管理时代，应加强绩效管理知识引导，将之纳入单位工作业绩考核，让乡镇财政绩效管理贯穿于各部门的项目建设之中。二是将引领结果作为财政部门编制预算的重要依据，打足预算，让项目单位体验绩效带来的更大社会效应。三是提高行业部门的社会贡献率，通过对项目资金实行部门预算后的全覆盖、全过程管理，从根本上监督预算执行情况，提高资金使用效益。

二、推行乡镇财政绩效管理改革的路径

各级政府及部门应把乡镇财政绩效管理作为当前贯彻党的精神的中心工作来抓，科学设计制度，精细设置框架，量定评价标准，强化约束手段，运用绩效结果，切实提高乡镇财政资金使用效益和工作效率。（一）建立可行的乡镇绩效管理制度。1.制度设计的科学性。以预算绩效管理、乡镇财政资金监管、统筹使用资金、财务管理制度等作为乡镇绩效管理制度设计的参考依据，制定符合基层实际、有管理目标、讲求效益、严于追责的乡镇绩效管理机制，将乡镇绩效管理制度作为建立现代财政制度的一个重要方面。2.制度设计的可行性。既要抓好上级“大绩效”，也要抓好乡镇“小绩效”，以“小绩效”巩固“大绩效”，使他们相互促进，相互影响。各地要制发《乡镇绩效目标管理暂行办法》、《乡镇绩效评价管理办法》等文件，修订完善制度办法和业务规程，理清乡镇财政内部管理职责，明确工作流程，制定考核办法，促进乡镇绩效管理改革稳步推进。3.制度设计的简捷性。乡镇绩效管理制度设计项目要简捷，业务流程要优化，除去繁琐的工作步骤，让工作人员便于操作，将乡镇财政绩效管理工作制度落实到位。（二）建立量化的乡镇财政绩效管理目标。1.建立绩效管理目标。要设置绩效目标要素，从投入、产出和效果三个要素来设置；要设置绩效目标框架，包括评价内容、绩效内容、参考标准、绩效目标值等；要设置绩效目标标准，绩效目标设置的数量要合适，突出项目重点。2.降低绩效管理成本。要从机制上强化政府内控机制，按成本分析法制订项目计划，尊重民众意愿，将有限的资源用在老百姓最需要的地方。3.提高绩效管理质量。乡镇财政绩效监督的核心和重点在于效益监督。要加强绩效监督，注重监督财政支出成效和财政投资项目的最终结果；要严格绩效考核，制定考核规章制度，明确考核工作规则、工作程序、组织方式及结果运用；要将绩效结果与预算编制相挂钩，对绩效结果较好的，预算安排给予支持和激励。对评价工作存在的不足，要列出整改清单，督促有关单位切实整改到位，并利用绩效结果完善项目库建设。（三）建立标准的乡镇财政绩效评价体系。1.拓展评价范围。要积极研究拓展乡镇财政绩效管理评价范围，不断深化项目支出绩效评价和部门整体评价，优化绩效评价指标体系，提高乡镇绩效评价覆盖面。通过预算单位自评、财政部门重点评价，形成支出绩效分项报告和支出绩效评价总报告，提出加快预算执行进度、强化绩效管理等具体工作建议。2.提高评价质量。根据评价工作实践，不断修订完善绩效评价指标体系，统一评价标准和尺度，尽量减少人为自由裁量权。要认真研究评价对象的特点，坚持以问题为导向，提前预判绩效管理薄弱环节，并作为评价重点。要建立现场督查机制，对评价重点的跟进程度、工作程序、工作质量进行监督。3.创新评价方式。要构建“以财政部门为主导，以主管部门为依托，以单位自评为基础，以专家和中介等第三方评价为主体”的乡镇绩效评价管理体系。比如，对有些项目资金直接由主管部门发放的，如民政部门的专项资金，整个流程由民政系统申报、审核发放，由县乡财政部门对民政部门使用资金情况进行绩效评估和认定。（四）建立严格的乡镇财政绩效约束机制。1.责任约束。要明确县、乡政府的领导责任，明确财政部门以及各预算单位在规划、执行、审核、监控绩效管理中具体的职责和任务，做到相互协调、相互配合、相互促进，全面实施绩效管理。2.规范约束。要根据建立现代财政制度的要求，着力在管理标准、程序优化等方面下功夫，做到流程简单、管理有力、科学规范。3.监督约束。要明确县、乡人大的相关工作机构具体组织实施乡镇财政绩效管理监督工作的职责，规定各级监察机关及财政、审计部门对乡镇财政绩效实施有效监督和审计的职责任务。同时，重点加强财政内部控制，将资金管理、项目实施和监管岗位当代农村财经2018年第4期分设等相关要求落实到位。（五）建立优化的乡镇绩效管理环境。1.搭建信息交流平台。要充分利用现代化信息管理技术，将大数据管理运用到乡镇绩效管理之中，建立乡镇财政绩效管理信息平台。通过信息平台，实现评价资源共享共用。2.绩效结果公开。要将乡镇财政支出管理综合绩效评价结果、部分质量优秀的财政支出绩效评价报告等在县财政局门户网站上公开，接受社会公众监督。3.强化业务培训。要通过多种形式举办乡镇财政绩效管理业务培训班，对相关政策、制度、办法和操作流程等进行深入浅出的解读，从而提高制度的知晓度和遵从度，培养一支稳定的乡镇绩效管理队伍。

三、推行乡镇财政绩效管理应注意几个现实问题

（一）应加强财政内部业务对接。1.预算编制要精准。县财政部门编制预算要在调研充分、财力保障的基础上，做好部门和项目预算编制计划，使预算编制不留缺口。2.资金监管要履职。要处理好资金监管与绩效管理的关系，明确全程监管与项目验收的责任，掌握村级项目与实际工程量。3.县乡绩效要衔接。上级财政部门分配资金要编制项目预算，预算编制不宜超过项目预算；乡镇财政所要按照上级预算项目资金，依照制度和流程全程参与管理，严格实施，解决出现的问题，确保绩效管理规范运行。（二）应加强财政与外部工作对接。1.项目主管部门与财政部门职责对接。在绩效管理职责中，项目主管部门对项目的申报和选定起着关键作用，要对事前情况作充分调研，坚决杜绝投资决策失误或无度安排资金的行为；财政部门要对部门预算编制包括项目安排相关情况予以审核，对项目主管部门执行项目预算情况予以跟踪监督。2.项目主管部门与财政所相关工作对接。项目主管部门要将各村项目建设情况报送财政所审核，并要求财政所签字盖章；项目主管部门在乡镇有所属站所的，应积极与财政所加强沟通，主动配合，让村级工程项目有效、安全落地。3.财政所与项目实施单位对接。项目实施单位的所有项目和资金都纳入监管范围，上级安排的项目资金必须由财政所监管。因此，乡镇财政所要对项目进行绩效管理和考核，确保项目建设取得实效。（三）应加强绩效目标与乡村规划对接。1.绘制符合实际的规划图。行政村要根据村情民意，集体决议村级建设发展思路和目标，制订三年或五年项目建设规划。乡镇要根据行政村上报项目的可行性、必要性和效益情况进行审核把关，结合上级项目主管部门资金额度，选定一批多数群众认同、符合村庄发展实际、有社会效益的项目纳入申报范围，解决过去项目重复建设、资金使用难见效益的问题。2.建立规范的项目库。要对村组上报、乡镇审核的项目统一建立年度项目库，通过网上查询，实时了解项目实施情况，接受社会监督。项目主管部门要对支持的乡村项目注明实施情况，对已建、在建或未建项目情况一目了然。3.杜绝项目建设的随意性。项目主管部门、财政部门要对没有建立项目库的乡镇不予支持，对无资金来源的项目一律不得实行招投标。（四）应加强制度设计与实际操作的对接。1.要科学规范设计基层制度，从主管部门项目安排的精确性、财政部门资金拨付及时性、项目单位实施的有效性、项目建设群众的满意度来考虑制度设计，力求做到有利于基层操作。2.乡镇财政绩效管理制度不得流于形式，要做到管理“全覆盖”、监管“全过程”，尤其是要将绩效管理与财政日常管理结合起来，做到管理有序、流程标准。3.要从资金管理入手，按工程进度拨付资金，督促项目实施单位加快工程进度，确保资金安全运行、做到专款专用。另外，应在项目招投标、工程竣工验收、结算报账等环节落实相关制度要求，做到管理精细、流程标准、程序规范、全程把关，使每笔钱花在明处，用出实效。

作者:邓海涛 朱斌 单位:湖北省通山县通羊镇财政所