高校合同管理规范化困境研究

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摘要:改革开放以来，高校教育体制发生巨变，其独立法人地位和校长法人代表身份得以明确，高校可以作为独立的民事主体参与市场活动。因此高校不仅承载着教育与科研的职能，其社会职能也在不断延伸，其与平等的市场主体进行市场经济活动的频率大大增加。加之行政事业单位内部控制制度的逐步建立、政府会计制度创新、国家高等教育体制改革等，高校对外签署大量的合同，合同成为高校与市场主体之间相互约束权利义务的基本依据与法律保障，合同管理也成为高校参与社会市场经济活动必不可少的环节之一。然而，高校合同管理仍面临着制度水平不高、合同签订组织部门管理混乱等多方面的困境。

关键词:合同管理内部控制高校管理依法治校

一、高校合同管理的特点

高校合同管理是指高校作为独立的民事主体与市场经济活动中的其他平等主体依法进行起草、签订、履行、变更、解除等一系列行为，以及后续的审查、监督等工作的总称。高校合同管理主要表现出如下特征：（一）合同业务有鲜明的校园性。高校的资金主要来源于国家财政拨款、专利成果转化等自筹经费、社会捐赠资金等，对外所签订的合同类型比较封闭，集中在与教师、学生相关的教学、科研、管理、服务等内容，包括纵向科研、横向科研、物资采购、合作办学等多个方面。（二）合同管理有明显的复杂性。高校的法人地位具有“双界性”，即跨民商法、行政法两个法律界别，高校的合同管理也需要经过更为复杂的程序。在实践中，高校一方面往往需要在内部建立制度，在合同管理中经过采购部门、财务部门、审计监督部门等多个部门的把关，并在必要时引入社会力量，以期达到优化管理模式、实现效益的目的；另一方面，高校的公共性要求高校严格遵守上级的管理规范，如相关的法律法规和行政规章，因此，相较于企业等其他主体的合同管理，高校合同管理在严谨性上有更高的要求。

二、高校开展合同管理的背景

（一）高校开展合同管理的必要性。高等学校是兼具教育功能和服务性质的国家公共机构，也是行使权力并履行作为公共权力主体的义务的法人，它以培养人才为目的，既在《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》等行政法的规范下承担以学术、科研为代表的社会职能，也在《中华人民共和民法总则》《中华人民共和国合同法》等民事法律规范的约束下开展民事活动。高校的法人地位表明高校具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利、承担民事义务，也相应地具有法人的意思表示、执行等内部机关，能够独立地构建内部治理结构，并对内部制度加以完善。如今，高校参与经济活动较以前更加频繁，形式也趋于多样，这使高校面临的经济态势更为复杂；除了承担依靠政府财政拨款开展的纵向科研活动外，高校与企业的合作拓展了高校的资金来源，也使得横向科研活动呈现出更为普遍化的特征。同时，由于高校在社会中还承担着教育等社会职能，高校参与经济活动还具有不同于其它市场主体的特色。合同内容是否规范、是否符合法律法规要求，是否能发挥其作用，这需要高校对合同进行科学有效的管理。根据内部控制理论，单位需要通过在内部制定和落实制度，实现对经济活动的风险的预防和管控。教育部于2016年制定的《教育部直属高校内部控制指南》指出：“直属高校需要建立健全一整套合规、完备、高效的内部控制体系，并用以规范校内经济活动，确保高校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整。”合同管理是高校内部控制体系中不可分割的一部分，内控理论表现在高校的合同工作中，则体现为建立合理、合规、合法的合同管理制度并加以落实。高校开展合同管理工作是对政府会计制度全面实施的回应。由财政部制定的《政府会计制度》于2019年初在全国各级各类行政事业单位全面施行。这一制度对高校经济工作提出了新要求，要求高校在财务管理中的会计核算和账务处理中贯彻权责发生制的原则，并合理地确认财务中的各款项，实现了高校财务管理制度的一次更新。而财务和审计对精确性的要求则需要以严谨的合同管理流程为支撑，只有通过完善合同管理体系，将合同业务的各环节、全过程纳入规范化管理，才能从数据提供、合规性监督等各方面为政府会计制度的执行和实施提供支撑，进而推动高校组织和管理的体系化。（二）高校开展合同管理的重要性。加强合同管理首先是依法治校的要求。依法治校旨在实现高校治理的法治化、规范化和科学化，最终指向使高校与政府、企业、社会之间的关系得以理顺。在依法治国和全面深化教育改革的大背景下，我国教育领域的立法正不断完善，教育部于2013年的《全面推进依法治校实施纲要》也对学校的管理理念和管理方式提出了新要求。在新形势下加强合同管理有助于贯彻依法治校、依法治教的精神，将合同管理纳入规范的轨道也能更好地保障教师、学生的主体地位，明确各项事务中的权利义务关系，为维护师生以及校方的权益提供完善的制度保障。合同管理涉及多部门、多流程，规范的合同管理可以帮助解决部门之间目前在合同管理上存在的权责不清、分工混乱、资源分散等问题，达到优化高校内部管理结构、提升内部控制的有效性的效果，并促进工作水平和工作质量的飞跃，帮助实现科学化管理；建立合同管理的信息化系统不仅能让管理更为便利，也符合环保原则、助推半纸化办公的实现；科学有序的合同管理也能起到更好的服务广大师生与合同相对方的作用。建立健全高校的合同管理制度也能发挥风险防范的作用。规范的合同管理意味着包括审批、监督在内的全方面的制度化，实现“在起草中预防可能出现的风险、审批中及时排除文本存在的漏洞、履行中迅速解决已经出现的问题”，这对于更好地发挥合同本身的作用无疑是极为有利的。从宏观层面来看，高校以平等民事主体的身份参与市场经济活动、成立与其他主体之间的合同关系，又因为自身的公共性将会在社会层面上起到示范作用。高校完善自身合同管理，以合法合规的方式参与市场经济，不仅有助于维护双方权益，还能起到遵守经济活动规则的模范带头作用，在树立优质的社会形象的同时，帮助构建和谐、规范的市场秩序。

三、高校前期合同管理的问题和症结

（一）合同管理新形势。2016年出台的《教育部直属高校内部控制指南》要求教育部直属高校建立健全一整套高效、合理的内部控制体系，并利用内部控制体系规范校内经济活动。伴随着经济社会的发展，高校的社会职能日益多元，社会服务职能增强，横向、纵向科研合同数量、种类增加，内容多元且复杂，这都对高校合同管理工作提出新挑战，为避免不必要的纠纷，制定程序化规则，提高审查质量和速率。2019年1月1日起，高校执行政府会计制度，在财务会计下要求按权责发生制合理确认本期收入和成本，这对高校合同管理提出了全新的要求。（二）合同管理的问题。1.合同管理制度水平不高。在制度执行中，合同管理事宜存在着诸多问题，学校所规定的制度，原则性内容较多，而在标准的统一和细节的敲定上不够。第一，合同的行文格式不统一，部分合同使用学校标准模版，而部分合同适用的是另一方当事人的模版；且来自各个学院，不同行政部门的合同内容及格式不同，给合同审核部门带来一定麻烦。第二，合同管理制度中，管理目的不明晰、所适用合同类型缺乏明确规定、合同执行阶段缺乏监督与同和执行力度缺乏考察等。第三，不同制度之间，相互矛盾，制度和流程，相当复杂，数量众多，关系复杂，表现出冗杂，降低合同管理的效率。2.合同签订组织部门管理混乱。高校合同管理涉及到较多的行政部门，有着复杂的程序流程。高校合同管理复杂的原因之一就在于涉及的部门众多，一项课桌椅采购任务需要涉及需求单位如实验室，主管部门如后勤、教务、资产管理部门，学校审计、法务、财务等各部门联合运作。高校具有法人资格，其下有很多分管的部门，比如：科研院、教务处、学工处、后勤部门等等，各自有联系，又相互独立，各个部门均可以与校外企业单位有社会活动往来，存在各自订立合同的情况，因此一些不作为高校法人代表的部门，为了办事方便，也签订合同；若出现纠纷，这些签订了合同的部门其实没有能力作为法人代表，也没有单独承担民事责任能力，如此只能由学校法人代表解决，增加不必要的费用。且合同资料难以收集。各个部门都会与社会外界签订合同，合同资料的管理相对分散；若遇到收集资料，请查资料，工作人员岗位调整，部门重新划分，容易造成资料的遗失，使得学校进行财务清算时会造成账目核对不上的后果。3.缺乏对合同实施过程的监督。很多时候合同管理工作人员把注意力放在合同的签订上面，而往往忽视合同的实施过程。合同的实施过程直接影响的是合同所约定达成的结果。合同执行期间，多是由该项目负责部门来负责监管，而学校主观部门因为在各个领域的知识水平的限制，可能不便于监管，所以合同的实际执行无法受到学校的监督。如同装修房子，在房子装修过程中没有监工，房子装修好验收，发现问题繁多，但已经是既定事实，改变不易，最后极大程度上还是学校法人承担风险，承担损失。4.缺乏合同管理人才。由于没有设立专业的合同管理部门，合同管理人员大多不具备专业性，常依靠的是，对于合同存在风险的感知能力较低，缺乏严谨性；签订合同缺乏对对方当事人法律文件进行审查，如：营业执照等；对合同主要条款没有经过认真的审查，合同签订随意无序，使得在执行过程中出现合同纠纷和当事人违约等现象，给学校信誉造成不良的影响。且有些学校雇佣本校法学老师处理学校法务，但老师需要在完成教学工作至上再完成法务工作，负担过重。雇佣校外的法律顾问，不了解学校单位设立，容易影响到合同的签订。所以合同管理人才最好是既有法学知识作为支撑，又对学校的组织构成等情况了解，最后大体能只着眼于学校合同管理。5.合同系统建设的缺失。在推行数字化信息化校园建设之下，学校涉及到各种各样的信息化平台，但是大部分的高校还没有建立自己的合同信息系统，有少数已经建立，但是只是一个空壳网页，没有服务功能或还处于单机的状态之下，没有起到实质上的作用。

作者:米建波 单位:电子科技大学学校办公室