欧盟合同能源管理政策机制思考

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1欧盟层面的节能与合同能源管理政策

对欧盟的节能政策进行分析，可以发现，欧盟从四个方面对合同能源管理的推行发挥作用。1.1设立独立的节能管理机构和研究机构。首先，欧盟设立了独立的节能管理机构，包括欧洲能源监管委员会（CEER）和能源交通总署（ETDG）对能源交易和市场进行监管。相应地，许多成员国也设立了独立的节能管理机构，如英国的环境、食品和农村事务部，负责制定相关节能政策和法规，其下设的碳基金（CarbonTrust）和节能基金（EnergySavingTrust），分别管理政府对工业和交通节能、建筑节能等投入的资金，对合同能源管理项目提供资金支持。其次，欧盟设立了专门的研究机构如欧盟研究总署（ECRDG）和欧盟联合研究中心（JRC）进行节能研究和节能项目开发。欧盟联合研究中心（JRC）下设7个科学小组，由独立的学科专家组成，不仅提供专门的节能技术支持，还通过对成员国的合同能源管理市场进行独立调查，提供政策建议。JRC先后对欧盟国家合同能源管理推行的障碍因素进行两次大规模调查。在2010~2013年的调查报告中，JRC提出了阻碍各成员国合同能源管理发展的八个障碍因素，即信息与意识、立法、行为、市场与外部性、融资、技术与行政、计量与验证、ESA2010的影响。在2014~2016年的调查报告中，JRC将这些障碍因素进一步归结为六个方面，即信息与意识、立法与会计、行为、市场与外部性、融资、技术与行政。这些调查结果对于欧盟制定和调整相应法令和政策标准提供了经验支撑[2][3]。1.2制定系列的节能指令和技术标准。欧盟以指令（directive）的形式了许多与节能相关的法律，还制定了工业、交通和建筑等领域的能效标准。其中对于节能服务产业和合同能源管理（EPC）具有较大影响的相关指令和政策主要包括以下三项。1）《能源效率指令》（EnergyEfficiencyDirec-关于能源效率的较早指令是2006年的《终端用能和能效服务指令》（2006/32/EC）。2012年，《能源效率指令》（2012/27/EU，EED）取代了2006/32/EC，建立了一个在欧盟范围内提高能源效率的共同框架，成为欧盟国家合同能源管理市场的一项非常重要的法律。首先，该指令重新定义了两个术语。第一个术语是“能源服务提供商”（EnergyServiceProvider，ESP）。2006/32/EC提出的“能源服务公司”（ESCOs）的概念，定义为“对用户的设备或建筑物提供能源服务或其他能源效率改进措施并承担相应财务风险的自然人或法人”。ESP则是一个比ESCOs更宽泛的概念，包括能源专家、审计师、咨询、工程师、建筑商等相关方面。第二个术语是“合同能源管理服务商”（EPCprovider），专指提供节能保证的能源服务公司。其次，EED明确要求成员国采取措施促进本国节能服务市场的发展，包括提供信息、EPC合同文本、公布能源服务提供商名单、宣传最佳EPC实务等，还要求各国在立法、行政等方面移除对合同能源管理的监管障碍和非监管障碍，尤其是公共部门实施合同能源管理时可能遇到的公共采购、年度预算和会计核算方面的障碍。该指令还要求各成员国制定长期的、国家层面的建筑节能改造战略，包括商用、住宅、公共和私人建筑，并提出中央政府拥有或管理的公共建筑节能率不低于3%的要求。这些规定为欧盟国家2013年之后合同能源管理的快速发展奠定了基础。2）《建筑能源绩效指令》（TheEnergyPerfor-manceofBuildingsDirective，EPBD）欧盟关于建筑能源绩效的相关指令主要有两版，一个版是2002/91/EC和2010/31/EU。2002/91/EC构建了建筑物能效管理的基本框架，主要内容包括：提出了建筑物能耗的计量方法，确定了建筑物最低能效标准，对于新建建筑要求直接达到最低能耗标准，对于使用面积超过1000m2的既有建筑要求通过节能改造达到最低能耗标准；建立了建筑物能效标签制度，对符合节能标准的建筑物颁发能耗性能证书，要求业主在出租、出售房屋时必需提供建筑能效等级证书，公共建筑物必须在显著位置摆放能效等级证书[4]；要求各成员国建立对锅炉和空调系统的定期检查制度；实行建筑节能监管制度，如独立专家制度、审查制度以及建筑节能信息服务制度。2010年，欧盟新一版《建筑能源绩效指令》（2010/31/EU，EPBD），进一步建立起建筑物及其内部设施综合能源绩效计算的通用框架，尤其强调成本最优化方法的使用。EPBD规定了新建建筑物和内部设施翻新的建筑物、建筑单元、建筑构件应实现的最低节能标准，取消了2002/91/EC关于建筑物最低能效标准的面积限制。EPBD提出了到2020年，所有新建建筑必须成为“近零能耗建筑”的目标。EPBD完善了在欧盟全境实施能源认证的计划。截至目前，EPBD已成为欧盟各成员国降低建筑能耗的主要法律依据，其中要求建筑物必须具备能源绩效合格证的规定在很大程度上促进了公共建筑部门的节能改造和整个节能服务市场的发展。3）欧盟建筑节能标准在欧盟的总能耗中，建筑能耗占比达到40%，其中居住建筑能耗约占建筑总能耗的三分之二，公共建筑能耗占三分之一，而居住建筑能耗的70%和公共建筑能耗的50％又是用于供暖空调[5][6]。据统计，欧盟国家既有建筑中约64%是1975年以前建成的，且大部分处在温带气候，总体节能潜力较大[1]，75~90%的既有存量建筑将继续使用至2050年。从2014年1月1日起，欧盟每年约有3％的公共建筑进行以节能为目的的改造。因此，欧盟对于既有建筑的节能改造既是节能减排的重要手段，又是合同能源管理商业模式的重要应用领域，也是《能源效率指令》（EED）和《建筑能源绩效指令》（EPBD）的适用重点。欧盟标准化委员会（CEN）对于建筑、工业、交通等能耗领域制定了全面的节能标准。例如，在建筑节能标准方面，CEN下设了建筑热性能和建筑组件标准、建筑通风标准、日光灯和照明设备标准、建筑加热系统标准、建筑自动控制和管理标准等五个技术委员会，分别制定相关的建筑节能标准，以对既有建筑进行节能改造和合同能源管理提供技术规范。相应地，多数欧洲国家也建立起本国的节能标准，一些节能减排较好的国家如瑞典、挪威、丹麦、芬兰、德国、奥地利、瑞士、英国等，甚至进一步建立起了“超低能耗建筑标准体系”。1.3开展广泛的节能项目和研究课题。配合各种指令和政策，欧盟还通过开展各种节能项目和研究课题的形式，推行合同能源管理实践并提供各种政策建议。如著名的“智慧能源欧洲计划”，资助了大量公共部门的EPC项目。EESI2020规划项目，提出了以EPC方式将能耗降低20%的目标，并在欧洲九个大都市地区投资2600万欧元，推行了27个合同能源管理试点项目，同时开发了包含50多个最佳实践案例的数据库、一份详细的项目服务商指南和培训单元。始于2016年的GuarantEE项目，则致力于消除合同能源管理实施中遇到的障碍，并试图建立一套体系促使这一商业模式更具弹性。最近开展的H2020项目（2016~2019年），则主要是研究如何增加合同能源管理的灵活性，以使其更好地运用于私有部门。此外，有些国家也资助了相关研究课题，如德国气候与能源委员会与克罗地亚等9个国家发起的EnPC-INTRANS项目，研究了公共建筑节能改造中的合同能源管理模式，认为公共建筑合同能源管理项目推行中遇到的障碍主要来自于政治和法律、行政、经济、融资、技术等多个方面。最值得一提的是欧盟2013~2015年的Trans-parense课题。该课题的研究目的是致力于增进整个欧洲地区合同能源管理市场的透明度和诚信度，促使各成员国建立本国节能服务行业的协会组织。该项目的最大成果是在2014年了“欧盟合同能源管理行为守则”（TheEuropeanEPCCodeofConduct），在“守则”中提出了合同能源管理服务商（EPCprovider）应该遵循的三大价值观和九条原则。三大价值观包括效率（efficiency）、专业化（professionalism）、透明（transparency）。九条原则分别要求EPC服务商做到提供经济有效的能源节约、承担项目风险、提供节能保证、对项目运行管理提供长期支持、与客户之间保持长期和公允与透明的合作关系、守法和诚实、对客户的项目融资提供支持、确保项目实施人员的资质、项目全过程中保持高质量和高度的职业关注。“EPC行为守则”并不是强制性规定，但得到了欧洲节能服务公司协会（ESCO）和欧洲智慧能源效率服务联盟（EFIEES）的公开支持，其传递的价值观和原则增加了市场对合同能源管理这一商业行为的信任，在欧盟各国的合同能源管理实践中得到了广泛的运用。目前，是否遵循“EPC行为守则”已成为客户选择和评价合同能源管理服务商的服务能力和合同能源管理项目绩效的一项重要标准。1.4为合同能源管理项目提供资金支持欧盟还通过多种渠道向成员国的合同能源管理项目提供资金支持，其中的一条重要渠道是通过欧洲能源效率基金（EEEF）提供贷款。EEEF于2011年由欧洲委员会和欧洲投资银行共同建立，其主要宗旨即是向成员国的市政、地方和地区的公用设施部门、公共交通部门、社会住房协会、能源服务公司等提供进行节能改造和合同能源管理的项目资金。该基金曾经向犹太博物馆柏林基金会和慕尼黑应用科学大学的节能改造项目各提供了110万欧元的10年期贷款。2019年6月和12月，EEEF还分两次为乌克兰能效基金提供了5000万和5400万欧元的节能改造贷款。此外，欧盟还通过欧洲投资银行、欧洲重建与发展银行等发行绿色债券的方式，将筹集的资金投向节能改造项目。

2欧盟成员国的合同能源管理市场分级和政策特征

在成员国层面上，根据JRC的统计，截止2016年底，有20个欧盟成员国建立了合同能源管理相关的法律框架，但只有9个国家设计了为EPC项目提供资金支持的金融工具，15个国家在相关法律和政策中采用了与EED基本相同的合同能源管理的定欧盟的合同能源管理政策机制义，17个国家根据欧盟指令了合同能源管理的商业模式及其标准合同文本。Transparense项目对20个欧盟成员国进行了问卷调查，并根据调查结果将这些国家的合同能源管理市场大致分成了三级：初级市场（beginnermarket），包括斯洛伐克、保加利亚、比利时、荷兰、波兰、拉脱维亚、立陶宛、希腊和匈牙利；中级市场（intermediatemarket），包括西班牙、葡萄牙、丹麦、挪威、意大利和斯洛文尼亚；高级市场（advancedmarket），包括德国、英国、捷克、瑞典、奥地利。不同阶段市场的国家政策、合同能源管理商业模式、融资机制不尽相同1[7][8]，合同能源管理产业的发展水平存在较大差异，具有不同的需求、期望及特征，既有共性，又有个性。2.1初级市场国家的政策特征。初级市场阶段的国家，节能服务产业处于起步阶段，缺乏政策激励和支持，合同能源管理商业模式没有得到市场的广泛认可，普遍存在项目融资困难的问题。从政府政策看，有些国家没有出台与合同能源管理直接相关的激励和监管政策，没有提供财政补贴或优惠贷款，甚至没有任何法律对合同能源管理进行清晰的定义，或者尚未将欧盟的相关指令纳入立法体系或国家发展战略，或者国内不同地区在对欧盟指令的运用和财政补贴政策上各自为政。此外，有些欧洲国家由于政局动荡而导致金融体系长期处于不稳定状态，市场主体难以预测未来的政府政策，因而在投资于EPC这一类的长期合同项目时非常谨慎。目前，有些国家已经意识到节能服务产业的重要性，开始明确态度并制定相应政策。以拉脱维亚为例，最初该国的公共预算并不鼓励为节约能源而另行发生支出，政府采购也将节能服务公司拒之门外，因而在一定程度上成为合同能源管理实施的最主要障碍。近几年，该国的住房与能源保护局逐渐以各种研讨会的形式，邀请政府部门、金融机构、维修公司、欧洲复兴开发银行、非营利组织、以及公寓业主等参加讨论，并与经济部等部门合作，共同推进合同能源管理在本国的发展。2.2中级市场国家的政策特征。处于中级市场阶段的国家，合同能源管理市场较为活跃，通常成立了行业协会组织，有各种资金来源渠道支持EPC项目的投资，但国家政策的完善程度存在明显差别。中级市场国家的合同能源管理政策可分为四种情况。①缺乏政府支持但成立了能源服务行业协会组织，行业协会在提供关于政策和监管信息、联合能源服务公司参与EPC项目、评价和组织能源服务公司进行EPC竞标等方面发挥了积极的作用，如西班牙。②缺少政府政策支持，但现有的法律体系和监管机制中规定了能源服务公司运营、检查和认证的最低标准和要求。以葡萄牙为例，该国实行了一项生态行动计划（ECO-APProgramme），利用能源服务公司认证系统对其进行过滤与筛选，以确保只有财务状况良好的能源服务公司有资格申请该计划内项目的公开招标。这项基于公共部门的计划也大大促进了私营部门中合同能源管理业务的发展。③缺少立法但得到政府的支持。以丹麦为例，政府没有制定针对节能服务的法律，但遵循了欧盟的相关指令如EPBD，并认可节能改造是一种节能减排的重要方式，同时通过培训会议、指南和最佳实践等形式传播节能与合同能源管理的理念，用能机构、利益相关方及地方政府也都积极推进EPC项目的实施。④缺少法律规范，政府采购法案和公私合营项目对EPC设置了较高的门槛，但具有提高能源效率的内在需求。如斯洛文尼亚在2012~2013年制定了能源效率计划，为能源供应商提供了开拓EPC市场的商机。从长期看，随着EPC项目的效益回馈和声誉确立，这些国家的合同能源管理产业将逐渐走向成熟。2.3高级市场国家的政策特征。合同能源管理市场处于高级阶段的国家，一般都设立了能源服务行业组织，合同能源管理作为一种有效的节能机制得到了广泛认可，市场发育比较成熟，政府监管和支持政策相对比较完善，融资渠道呈现多样化。相比而言，高级市场阶段的国家整体经济发展水平较高，多数都制定了明确的节能减排目标，政府以积极的姿态通过财政补贴、税收优惠、政府采购、技术标准、融资担保等多种机制并举的方式直接或间接促进EPC的发展。但每个国家的发展道路各具特色，例如在合同能源管理较为发达的德国，政府制定了完善的合同能源管理质量标准以及手册和指南。而在捷克共和国，一直以来，政府对于节能服务行业的支持非常少，行政管理与立法设置的壁垒则非常高，在2011年之前，政府的能源战略与立法文件中基本没有涉及节能服务行业，甚至在国家的能源政策和能效行动规划中都忽略了整个能源服务行业，合同能源管理的发展主要依靠市场自发力量。直到2011年，政府起草了一份合同能源管理合同范本和一份公共建筑改造方案，同时成立了能源服务提供商协会（APSE），该国的合同能源管理才进入快速发展阶段。随后，该国颁布了几份针对EPC项目的标准性文件，包括能源管理合同文本、对于EPC项目实施的详细描述、以及符合国家《公共采购法》的采购程序，从而大大促进了EPC商业模式的推广，EPC服务商的数量从2010年的5家很快发展至2016年的近10家和有近60个EPC项目的规模。又如奥地利，从20世纪90年代开始就对居住公寓楼通过EPC方式进行节能改造，属于合同能源管理发端比较早的国家，但该国法律禁止房屋业主把节能改造的成本转移给租户，所以节能改造虽然降低了租户的生活成本，但对房屋业主没有激励作用。2001年，奥地利能源部启动了一项对300幢联邦政府建筑物运用EPC方式进行节能改造的“联邦承包运动”，公开宣示了政府对EPC商业模式的认可和支持，合同能源管理才开始步入快速发展轨道。

3结语

政府的政策激励和支持是各国推行合同能源管理的主要力量。对欧盟的节能与合同能源管理政策进行分析发现，由于各个国家的经济状况、法律制度、金融环境存在一定的差异，在推行合同能源管理中遇到的问题也不完全相同。而作为一个区域统一体，欧盟在制定统一指令和政策方面的积极姿态，不仅推动了本区域的节能减排，对我国及其他国家和地区也具有示范和借鉴价值。

作者:张美霞 高实鲜 余宇新 张明倩 李煜鑫 单位:1.上海创能国瑞能源互联网技术有限公司 2.上海外国语大学国际金融贸易学院