环境监管问题及其治理探析

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摘要：当前，我国环境监管问题突出，主要表现在法律支撑不足、监管制度不力以及监管组织体系运行不畅等方面。究其原因主要有立法不完善、多重因素制约、企业守法动力不足、社会公众参与不足等。文章结合域外先进经验，分别从环境法律法规的完善、监管组织体系的改革、监管机构和执法能力的建设、企业守法积极性的提高以及公众参与程度的加强等5个不同的角度提出我国环境监管体系建设的相关对策建议。

关键词：环境监管;环境法律体系;监管失灵;监管体系

党的十八大以来，以为核心的党中央对生态文明建设和环境保护提出了一系列新思路，为进一步加强环境保护、建设生态文明美丽中国指明了方向。党的再次指出，要加快生态文明体制改革，建设美丽新中国，并对生态环境监管体制改革提出了新要求。当前，由于我国环境监管不利，导致众多环境问题。比如，2018年的“港泉碳九泄露”事件、2017年的“甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境破坏”事件、2017年的“河北天津超大渗坑污染”事件、2011年的“苹果公司中国代工厂污染环境”事件等，都暴露出我国现行环境监管体系在实践中的严重不足。因此，有必要针对实践中存在的问题进行全方位的改善，构建现代环境监管体系，以适应我国生态文明建设的新需求。

一、环境监管问题突出

1.现存环境法律体系支撑不足。新中国成立后，伴随着经济社会的发展，党中央、国务院越来越重视环境保护问题，对环境保护的认识也日益加深，先后出台了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国森林法(试行)》等关于环境保护的专项法律。同时，随着生态文明体制改革的不断深入，近期又颁布并实施了《环境保护税法》《水污染防治法》《中华人民共和国核安全法》等一系列法律法规。但就目前我国现行的环境法律体系而言，未能给我国环境监管提供足够的法律支撑，导致现实中出现许多“无法可依”的现象。2.现行环境监管制度不力。我国环境监管制度主要包括法律中明确规定的9项基本制度，即“老三项”和“新五项”以及“污染物总量控制制度”。当前我国现行的环境监管制度曾在我国环境监管中发挥过重要作用，为环境监管提供了具体可行的制度支持。但随着社会的不断发展，新环境问题的不断出现，一部分环境监管制度设计存在的缺陷也暴露无遗，相当一部分环境监管制度已不能继续为环境监管提供有力的支持。3.现行环境监管组织体系不畅。新中国成立以来，环境监管体制从无到有，逐步形成了统一监管和部门分工管理相结合、中央和地方分级监管的体制，这实际上是一种双重领导体制。双重领导体系容易产生“责任难划分”“九龙治水”等问题，导致环境监管运行不畅，从而影响环境监管效果。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定。其中涉及环境保护部的改革决定，决议组建生态环境部，不再保留环境保护部。新组建的生态环境部将原环境保护部的职责，国土资源部监督防止地下水污染的职责，国家发展和改革委员会应对气候变化和减排的职责，国家海洋局海洋环境保护的职责，农业部监督指导农业面源污染治理的职责，水利部编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护的职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室南水北调工程项目区环境保护的职责进行了整合，主要负责制定并组织实施生态环境政策、规划和标准，生态环境监测和执法，监督管理污染防治核与辐射安全，组织开展中央环境保护督察等工作。

二、问题背后的原因剖析

1.环境立法不完善。首先，我国现有的环境保护立法数目繁多、体系庞杂。《环境保护法》与众多资源和环境专项立法在法律地位上是平行关系，这必然会导致各部门在依据现有环境立法进行资源环境保护规划、标准、监测、执法时出现交叉重叠和相互矛盾的情况。而且我国生态环境法律法规建设始终满足不了现代化进程发展的需求,我国尚未针对农村生态环境保护制定完善的法律法规,使得我国生态环境监管法律体系存在不同程度的立法空白。[1]其次，环境立法条文理论性较强，多原则性和抽象性规定，可操作性不强，造成现实中难以执行，导致环境立法中的“软法”现象突出，从而弱化了相关部门的监管职责。最后，地方环境立法突出的问题是缺乏地方特色，与本地实际联系不够密切。我国地域辽阔，不同地区存在的环境问题相差较大，所面临的环境监管重点问题也不尽相同。并且，在环境立法实践中，地方缺乏立法积极性和主动性，简单照搬照抄国家法律法规，忽略地方实际环境情况，缺乏地方特色。2.环境监管机构监管职能的实现受多重因素制约。一是环境监管机构执法权软弱。1989年的《环境保护法》只赋予环保部门监督管理、项目审批、排污收费、行政处罚和现场检查5种权力，并没有给予其采取行政强制措施的权力。直到2014年出台的新《环境保护法》，才在其第二十五条中规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备”。这使得环保部门的执法权得到有效加强。二是环境监管缺乏资源保障。目前，我国普遍存在环境监管执法人员数量少、素质参差不齐、执法装备不足等问题。以上问题在环境监察机构中尤为突出，这些都严重影响着环境监察任务的完成。3.企业守法动力不足。目前，根据相关立法规定，我国对污染物排放超标企业征收排污费的标准低于治理污染的费用，这导致了企业缴纳排污费比治理污染更经济。这种企业违法成本明显低于守法成本的立法规定违背了价值规律，最终致使企业不计违法成本的追求利益。另外，对环境违法者追究责任时主要采取的是行政手段，即根据违法情节给予罚款、责令停产停业等进行行政处罚，而对主要责任人员的民事责任和刑事责任追究不予重视。而且就其罚款金额来说，对企业的威慑力也是不够的。这种监管的不完善最终导致的结果就是企业没有足够的守法动力，企业污染事件频发。4.社会公众参与不足。公众参与是环境监管中的重要力量，具有不可替代的作用。所以，社会公众的参与程度对我国的环境监管产生了极其重要的影响。但是，我国的环境监管模式是以政府为主导的，多元共治的体制机制尚未形成，环保公益组织和社会公众在环境监管中参与度还很低。一方面，我国法律对环保组织及公众参与环境监管的权利、方式、途径等规定不明确，造成公众无法及时有效地参与；另一方面，环境科普、宣传教育不到位，公众环保意识差，公益性的环境组织发育不全，在组织数量、规模及专业程度上与发达国家存在较大差距。

三、完善我国环境监管体系的对策建议

2015年10月29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称“《建议》”）。《建议》在环境监管体制方面提出多项改革措施，包括“改革环境治理基础制度、开展环保督察巡视、建立环境质量目标责任制和评价考核机制。实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，探索建立跨地区环保机构。建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。建立企业环境信用记录和违法排污黑名单制度，强化企业污染物排放自行监测和环境信息公开。畅通公众参与渠道，完善环境公益诉讼制度等等。落实好各项监管改革措施有利于建设我国环境监管体系。本文将结合我国环境监管改革的需要，借鉴国外环境监管经验，提出完善我国环境监管体系建设的几点建议。1.形成比较完备的环境法律体系。各国立法都讲究“精简而管用”，比如，美国与环境监管密切相关的法律主要有《国家环境政策法》《资源保护与回收法》《清洁空气法》《清洁水法》《安全饮用水法》等。其中，《国家环境政策法》是调整国家环境基本政策的法律，并对政府各相关部门的环境保护义务和责任进行了严格界定。[2]为解决我国环境保护立法太过冗杂的问题，必须完善我国环境保护法律体系。首先，必须解决的问题是在立法中进一步提升和明确《环境保护法》的地位。由于《环境保护法》是由全国人大常委会审议通过的，其作为基本法的效力没有在全国人大的立法中表现出来，这样就会容易产生环境法律适用冲突、环境法律效力位阶混乱等问题,不利于环境保护基本法的有效实施以及其对环境保护单行法的指导作用。其次，对我国现行的环境保护立法进行梳理也尤为重要。废除已经过时的规定，删减重复的规定，对规定不清的事项进一步明确，理清相互之间的关系，为环境监管提供立法支持，从源头严防环境违法行为。除此之外，还要加强配套制度尤其是保障性制度的建立，以提高环境法律法规的可操作性。而对于地方环境立法来说，关键的是要结合本地区实际情况，突出地方特色。2.改革环境监管组织体系。在我国现行的环境监管体制下，地方各级环保部门都受到上级环保部门和同级人民政府的双重领导。世界上多数国家的环保机构都依法享有独立履行职责的权力。例如，在美国，州环保机构就依法拥有现场检查、监测、抽样、取证、索取文件资料和对违法行为处以罚款的权力，并不受行政部门的干预。因此，应该削弱地方政府与地方环保部门之间的联系，推进落实环境监管系统的垂直管理制度，以减少地方政府对环境事务的干预。目前，环保部（现改为生态环境部）已开始对垂直管理体制进行试点，建立了华东、华南、华北、东北、西北、西南六大环保督察中心。其主要职责概括起来就是“督察、协调、服务”，负责监督地方对国家环境政策、法规、标准执行情况；协调跨省区域和流域重大环境纠纷；受理跨省区域和流域重大环境案件的投诉；等等。地方也在积极探索环境监管垂直管理，比如，陕西省在全省范围内推行市以下环保机构垂直管理。尽管短期内在全国全面实行环境保护垂直管理还很困难，但依然需要通过不断地改革推进环境监管垂直管理制度建设。3.加强环境监管机构建设和执法能力建设。建立一个权威大、效率高、执法能力强的环境监管机构是环境监管体系建设的首要问题。基于环境治理整体性的特点，我国应该设立专门的跨区域环境监管协调机构，负责总体协调部门之间、地区之间有关环境监管方面的事务，从而提高环境监管效率，促进区域间环境监管的协调和合作。同时，还应配套设立区域性和流域性执法机构。加强环境监管的另一个重要方面就是加强执法能力建设，强化环境执法。在发达国家，环境立法工作明显减少，而是把重点放在了提高环境执法方面。例如，美国联邦环境保护局现有雇员18000人，各州与地方政府设有专门的环境保护机构，其中仅加利福尼亚环境保护局就有雇员4300多人。[2]相比于发达国家，我国环境监管除技术和装备贫乏外，执法人员数量和素质也明显不足。所以，增加监管人员数量、提高人员素质、加强环境监管执法队伍建设是提高环境监管能力的关键所在，也是构建环境监管体系的重要组成部分。4.提高违法成本，调动企业守法积极性。对企业进行环境监管可以从两方面入手：一是督促企业内部建立环境监督制度。可以借鉴日本经验，在企业内部建立环境监督制度，聘用专业的环保监督员，对企业环保守法情况进行监督并定期公布。二是提高企业违法成本。可以借鉴欧洲发达国家的经验，采取“污染者负担原则”①，对造成环境污染并危害到公众的企业，不仅要求其治理污染，而且要求其对污染所造成的损害承担责任。5.建立健全环境参与制度，提高公众参与环境治理积极性。一是要贯彻落实好《环境保护法》第五十三条的相关规定，使公众参与和进行环境监督有法可依。二是公开政府与企业环境信息。政府环保部门主动环境质量、环境监测、突发环境事件、环境行政处罚等与环境相关的信息，企业加强文化建设，主动接受公众监督，把政府和企业放在阳光下。三是畅通公众环境参与渠道。例如，政府积极利用大数据技术整合与优化政府、企业和社会公众参与环境治理的渠道,通过完善的沟通机制和协同合作平台,增强各参与治理主体的协同意愿。[3]四是发展符合我国国情的环境公益组织。

总之，在生态文明体制改革的大背景下，应该从政府、企业及社会公众三个层面入手，以系统思维完善我国的环境监管制度。着力完善监管法律体系、健全监管组织体系、加强监管能力建设、督促企业守法、提高公众参与度，统筹促进我国环境监管体系建设，为我国的环境治理和生态文明建设构建良好基础。

作者:李国冉 单位:中共中央党校〈国家行政学院〉研究生院