我国环境规制的失灵及治理

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一、基于治理结构、行政绩效、产权安排与环境治理失灵的分析

我国环境规制的主体是国家环保部及地方的环境管理部门。政府进行环境规制的主要目的在于纠正企业、组织和个人行为给环境所带来的外部性。治理是一个上下互动的管理过程,它主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理,其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所关注的主要问题是,如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益,如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求[2]。威廉姆森在《治理的经济学分析:框架和意义》中将治理概括为一种组织制度设计,其功能是用来弱化组织内部某种冲突,减少交易成本,进而使组织处于有效运转状态。环境的治理结构不仅包括环境规制机构内部权力的运作关系,也包括环境规制机构外部的权力关系。具体来说,环境的治理结构体现了环境规制机构内部组织关系以及环境规制机构与企业、公民的组织关系。我国环境规制机构包括中央环境管理部门和地方各级环境管理部门。1982年中央的环境保护局还只是城乡建设环境保护部下属的机构,直到1988年,国家环保局从原国家城乡建设环保部独立为国务院直属局。1993年,升格为副部级直属局。1998年,升格为正部级直属局,更名为国家环境保护总局。2008年环境委员会和国家环保局统一到环境保护部,从而使中央环境保护部直属国务院,环保部门由政府直属机构进入"内阁"序列,并被赋予环境政策、规划和重大问题方面更多的统筹、协调职责,使环境保护部门参与宏观决策能力得到了加强。但是相对于其他"强势部门"来说,其在决策中的话语权和统筹协调能力方面还处在相对的弱势地位。而且我国的环境规制体制是双重的管理体制,容易造成权力分散、功能弱化:一是中国的地方各级环保管理机构在业务上受国家环保部的领导,但是作为一个职能部门,其真正的管理领导权属于本地各级地方政府,尤其是各地环保局的人事任免和财政来源都完全依赖各地政府。这就使得地方的环保部门在行使其正当权利时无法避免当地政府的领导、干预和影响,环保机构的权威性、执行力受到严重弱化;二是各部委的环境保护部门属各部委管辖,同时又受中央环保部的管辖。中央环保部最初的级别低于管理生产的中央各部,后来才被提升为正部级,但是受中国行政化的影响,中央环保部不能对属于同一行政级别的省或者其他部委有约束力的命令,因此,省级政府有可能避免中央环保部的规制。许多在经济发展上占优势的部门可以控制着环保部门的权力,导致了环境规制不力以及政策重点上的冲突以及纪律和协调上的缺乏。例如,我国的水利部、农业部和各城市建设局都能控制环保机构,导致环境规制机构处于无真正实权的地位。又如,我国地方政府的环境保护职能,一般分散在发改委、环保、林业、水利、交通、国土等多个部门,分管部门之间关系不明确,环保部门"统一监督管理"的职能在很大程度上被分解和架空,而且造成环境治理上相互推诿;三是尽管国家环保部可以提出议案并草拟法规,但是它缺乏强迫执行的权力,惩治环境污染的企业和个人还必须依靠司法机关执行。但是我国司法机关缺乏严重的独立性。虽然根据宪法规定,任何行政机关、政党、社会团体和个人均不得对检察院的检察工作和法院的审判工作进行任何形式的干涉。但是,在实际工作中,我国党组织往往可以操纵司法机关的司法权。和西方国家法官任职的终身制不同,我国的司法机关组成人员都有一定的任期,接受党委组织部的考核与任命,而且在经费预算上,司法机关严重依赖各地政府。因此,司法机关的独立性大打折扣,造成事实上司法机关接受党委的领导。同时各级政府也能干预司法程序的现象,也使得司法人员对审理具体案件的责与权相脱节,对人大机关的负责机制弱化,致使司法机关的权威下降,法律的尊严受到不同程度的损害;四是环保部内部职能交叉的问题也同样存在。比如环境监察局与污染控制司之间交叉的职能较多。例如,污水治理再利用问题,这根本不是环保部门职责范围的事,但目前环保部门不得不拿出很大的精力来做。再比如,淘汰落后的产业和高能耗、高污染企业,本由发改委管的事,但这也推给了环境保护部去做,这使得环境保护部力不从心,执行力弱化;五是环保部门内部的人事制度也存在很多弊端。比如地方基层环保部门员工不仅受基层单位管辖,而且他们所拥有的人事编制以及财政工资属于省级政府的管辖。由于省级政府缺乏对基层员工执行情况的有效信息,加之干部终身制的弊端,地方基层环保部门员工的财政工资来源于省级政府,因此,基层环保部领导也无力对一线环保职业人员的不作为施加决定性的影响;另外,环境规制机构权力分散,行政权力地区分割使得生态环境整体性与跨区域性的矛盾十分突出。生态环境具有整体性、联系性的特点。但是我国由于缺乏对环境问题的整体认识,不同的生态因素分开管理,甚至同一个生态要素又被分割成许多片。例如,中国的地表水的开发利用归水利部管理,地下水归地质矿产部管理,海水归国家海洋局管理,大气归国家气象局管理,水污染归国家环保总局管理,城市和工业用水归建设部和各有关工业部管理,农林牧渔业供水归农业部和国家林业局管理。这种"九龙治水"的局面是中国行政化分割生态环境整体性的一个缩影,使得环境规制机构各自为政,权力弱化,很难采取一致行动实现生态环境质量的总体目标[3]73。对于一些跨行政区域的环境资源,如跨区域的河流、湖泊等在环境容量的使用上存在竞争性与较强的外部性,相邻地区的地方政府官员都希望本地经济快速发展,而将环境污染转嫁给相邻地区,使得一些地方政府对本辖区的一些企业放松环境规制,对污染环境的企业处罚过轻,这是我国跨区域的环境污染往往比非跨区域的环境污染严重的一个直接原因。环境属于公共物品,环境产权属于公有的,人人享有平等的、无差异的所有权,因此很容易导致下例弊端:第一,公共产权很容易导致公地悲剧和集体行动的困境:一是由于我国社会组织化程度低,就居民个人而言,环境维权成本太高,而分摊在个人身上的得益太小,多数民众没有足够的动力联合起来维护环境权益;二是大多数环境污染对人体的影响是漫长的、间接的、隐性的,多数民众对优美环境的重要性认识不足;三是普通民众的臣民思想和维权方面的"搭便车"心理,更加弱化了环境维权意识;四是我国缺乏社会组织维权有力的激励机制,诸如组织培育、信息共享、资金资助、举报奖励、法律救济保护等激励机制缺乏。第二,环保官员的晋升缺乏民主的选拔机制和有效的民意监督机制,很容易导致污染企业与环保官员的合谋,忽视社会民众的环保诉求。一方面地方政府可以向污染企业收取排污费和罚款以应付中央环保部的减排任务;另一方面,地方政府又可以放松环境规制,将企业生产过程中的环境污染这一外部成本转嫁给当地居民承担。因此,环境资源如何使用,在缺乏民意、非政府组织的约束下,官商勾结合谋的可能性很大[4]。我国中央政府对地方官员的政治绩效的考核长期以来是以"GDP"的增长速度为主要标准,忽视了环境指标、社会指标和人文指标的考核;而且这种高度集权的科层规制结构,也缺乏公民、利益相关者和独立的环保专家对环境规制绩效考核所能发挥的应有作用,更会助长环境规制的失灵;中央环境规制机构对地方环境治理绩效的信息不对称以及规制成本过高、规制技术和规制法律的缺失,也加速了环境规制失灵。在我国现阶段,科技水平还不能对经济发展起关键的推动作用,经济发展还是过多依靠资源的高投入来推动,地方经济发展在"GDP"片面的政绩驱动下很难与环境保护齐头并进。我国在1994年实行分税制,事权下移,财权上移,财政上实行包干,国家财政转移支付比例按照与地方项目成正比的配套政策。地方有了较大的经济发展空间,而且地方政府随着公共服务支出的扩大,原来的税源捉襟见肘。尤其是落后地区,由于所得国家项目相对较少,使得所得的国家财政转移支付更显不足。因此无论发达地区还是落后地区,地方政府都有强大利益驱动而不惜环境的代价来发展经济以扩大税收。而且强化环境规制,加强环境治理,需要本届政府承担环境规制的巨额直接成本,以及因本地经济的发展减缓导致财政收入减少从而使政府官员政治晋升无望的隐性成本。在缺乏民意监督和全面地对官员政绩考核的情况下,地方官员的政绩往往以"GDP"论英雄。因此,地方政府热衷通过招商引资等方式来做大地方"GDP"以捞取个人的职位晋升,而很少顾及一些高污染项目或应该被淘汰的产能对环境所造成的破坏。由于地方的环保部门是受地方政府领导的,往往会给地方政府的这种行为大开绿灯。我国公有产权的垄断与监管的无力更进一步加剧了环境规制失灵。产权制度是制度集合中最基本、最重要的制度,是影响经济运行绩效的重要因素。而我国土地、矿藏等资源产权和环境产权都属于公有产权,加之民众对公有产权监管和影响有限,使得公有产权缺乏有效地运作,导致社会财富浪费、资源消耗,加速了环境生态的破坏。科斯(1960)在《社会成本问题》提出产权制度的重要标准是交易费用标准,产权的界定和实施是与效率联系在一起的。清晰界定产权可以节省交易费用:一是明确了不同产权主体的权利、责任边界,使权利与责任对称,从而建立起有效的激励和约束机制;二是外部性的内部化减少了外在成本;三是减少了交易的不确定性[5]358。产权安排和所有制关系一样都是社会的各个不同主体、不同利益集团对资源的占有、使用、收益和处分的经济关系。公有制作为一种产权安排和私有产权一样在法律意义上都是清晰的,但是由于事实上界定产权的困难,对公有产权的保护、监管的不足,主要表现为对公有资产的短视、非效率使用和各种盗窃与掠取。诺斯也认为,在哪里测量资源的成本高,哪里就会有公共产权。遗留在公共领域的资源引起追租行为,其结果是"租值消散"。张五常(2002)也把公有制较差的经济绩效归因于交易成本过高。公有产权表现出的低效率,首先是产权的高度集中导致了信息的集聚,高昂的信息成本限制了资源向有效率利用的方向转移。政府的有限理性和政府与企业间的信息不对称使信息的取得和利用更为困难;其次公有产权加大了监督的困难也使得委托成本过高。公有产权的人,代表着整体利益,同时又是自利的"经济人",在其行政的过程中,很容易发生寻租行为[6]408409;由于公众组织成本和监管政府成本太高,而且公有产权使得民众存在搭便车心里,加之国有产权治理机制的不完善以及民主机制的不足,更使集体监督失灵。另外人受政治生涯有限和政策易变的影响,也容易利用残缺的监督机制而牟取私利。

二、完善环境治理绩效的路径选择

(一)完善环境规制机构的治理结构,增强环境规制机构的独立性和权威性

(1)我国环境管理机构要保持独立性和高度的权威性,就必须使环保法律授权和组织保障能不受部门利益和地方政府干扰,能充分代表民意和优美环境生态发展的要求,独立地实行环境规制。根据先进国家提高环境保护机构权威性的经验,环境保护机构负责人一般都是政府和内阁成员。如日本环境厅长官为国务大臣,该大臣兼任内阁有关环境问题的大臣会议主席,直接参与内阁决策;美国环保局长亦进入政府内阁,并对总统的决策产生直接影响;法国环境部的规格亦相当高,其职责由极具权威的环境部长履行[7]。而且这些国家的民主的选举制度保证了选民对政府与议会的监督,也保证了当选的内阁成员对选民负责,议会制定任何政策,民众可以去听,媒体往往会对立法机关的环境政策过程进行深入细致的报道以使人民有彻底的知情权,从而保证选民对环境规制行使终极的权力。职业行政人员更多在公民参与环境治理时发挥专家的咨询、引导的作用。威廉姆森也论证了环境规制受立法、司法和行政的影响,环境规制的成功需要立法、司法和行政机关形成有效的权力约束制衡机制、民意监督机制和专家咨询机制。我国环境保护部虽然已经成为国务院的直属部门,但是由于我国决策、行政、司法之间的权力约束和制衡机制还很不完善,难以避免官僚集团结成利益同盟,干预司法的现象。因此,要保证环境规制权威首先必须保证我国司法的独立性和权威性,使它免受行政权力和立法权力的干扰。司法独立原则是社会正义的象征,是社会公正的最后一道防线。司法公正是我国法治精神的内在要求,而司法公正必然要求司法独立。司法独立是构建社会主义法治社会的前提。我国中央法官也可以仿照西方一些国家实行终身任职,其经费独立预算,直接对人大负责和人民负责,这样可以保证环保执法的独立性;其次我国全国人民代表大会作为最高的立法机关,要强化环境保护部在环境政策、环境规划和重大环境问题方面的参与权和话语权,突出环境政策等职能,同时要加强环境规制法律的宣传和透明度,以便能制定反应各地和各阶层民意、完备的环保法律和法规;再次,环保部也应该在组织上和经费方面保持独立性,加大对环保人员的技能培训,以提高环保职业人员的业务能力,高效、权威地执行环境规制政策,避免"强势利益部门"干预环保部门执法行动。环保机构的设立不仅要有科学的组织保障,即环保部门有充分的财力、技术、人员保障,同时也要考虑提高每个环保行政人员的执行力,消除同一环保干事所受的双重领导从而影响执行力的现象。例如,江苏省各市的环保部门员工的编制来自江苏省政府,但是他同时受各市的环保部门的领导,这样有可能导致市级环保部门员工不听市级环保部门领导的命令。因为环保职业行政人员会认为既然我没有拿你的工资,当然可以不听你的命令。具体做法可以这样:我国地方各级环保规制机构的编制可以由中央环境部统一核定,实行垂直领导,环境规制职业人员的人事任免权由上级环保部门依据民意和科学的绩效考评结果决定,与地方政府脱钩。(2)提高环境规制机构的整体性和协调性,加强重点领域环境监管。环境整体协作治理的成功取决于权威、平等的、协调合作机构的建立;取决于是否形成有效的激励机制和约束机制以达成决策共识;同时,取决于环境法律是否完备和议程的信息是否公开透明,以接受民众的监督;公民、非政府组织和环保部门是否通力合作、齐心协力共同对环境污染实行监管。例如,加拿大为推动环境治理跨部门合作而专门设立了环境部长理事会(简称CC-ME)。它由联邦、10个省和3个大区的共14位环境部长组成,每年定期讨论环境问题,并就相应对策进行磋商。CCME各成员之间的关系完全平等,包括联邦环境部长在内的14位成员每年轮流当值理事会主席。CCME拥有秘书处、管理委员会等日常工作机构,它们完全中立,为成员和下设的各种专门委员会提供服务。CCME的主要职能有四个方面:作为对话机构,对重大环境事件进行磋商、协调;作为决策机构,采用政治协议的方式通过相应环境政策;作为论坛平台,分享环境领域的信息和研究进展;作为协会组织,制定环境领域的原则、规章和标准等。理事会的议题、议程、协议等内容全部向社会公开,通过不断磋商和妥协,消除理事会各方的分歧,而且接受民众、党派和各社会团体、非政府组织、大众传媒的参与和监督,因此所达成的协议一般能得到有效落实[8]。我国政府也可以借鉴加拿大在环境整体合作治理的经验,加强环境政策、规划和重大环境规制问题的统筹协调,强调跨部门、跨地区、跨流域环境规制的整体性和协调性,有效落实责任机制;同时要突出从源头上预防、监管环境污染和环境破坏的责任,明确规划环评、区域限批等职能;建立和健全环境监测和预警机制,解决长期困扰环境工作中监测、信息等职能交叉,责任弱化等问题。(3)发挥非政府组织、公民、企业在环境治理中的作用。传统的科层式的线性的治理结构由于信息传递单一,很容易造成信息扭曲和信息封闭,致使有效的信息很难达到高层领导。而且传统的官僚体制是建立在垄断的基础之上,容易造成信息垄断,使他们在与人大等立法机关打交道时处于有利地位,一旦某个官僚组织被创建并受命管理一定的政策领域,那么这个组织由于信息的优势而难以控制,可能远离最初法律所规定的目的,转而由自己来界定所谓完善的政策,这样会出现官僚中心主义,造成执政扭曲或者强迫社会接受官僚片面裁定的环境政策;科层的自上而下的管理方式,拉大了基层员工与执政者的距离,从而降低了他们对组织的承诺;而且固定的薪酬待遇也无法形成有效的激励机制以鼓励其组织成员有效率的做好份内的事情,造成官僚体制的惰性,致使行政人员的执行力弱化;另外行政人员自身"经济人"特点和机会主义也很容易导致环境规制机构急剧膨胀或者过多增加环境规制预算以扩大自己的权力并提高个人的收入,这样会加大环境规制机构的权力寻租和行政无作为现象。因此,环境治理绩效的提升需要发挥每个公民、非政府组织、企业的作用,尤其需要提高公民的环保意识和参与能力,提升非政府组织环境监管的力度。环保组织的壮大也需要政府授权、引导和扶助。政府不仅要通过政策宣传、税收惠免、无偿资助、信息服务、合同服务等激励方式来培育非政府环保组织,还要注重对非政府组织的资源进行协调和整合以提高非政府环保组织的参与能力。例如,政府给予环保NGO适当的法律地位,如降低准入门槛、放宽活动领域、提供资金支持、委托研究和推广项目、减免税收负担等,为民间环保机构创造良好的生存与发展环境,为政府环境规制减轻压力;政府要为环保NGO和公众参与环境保护提供参与和沟通机制。如改善目前的"官僚中心主义"环境评价机制,让环保NGO和公众有机会参与到环评和调查工作之中,实行环境保护的公众监督和听证制度,建立政府相关部门和环保NGO之间定期对话、咨询协商制度等;探索向环保NGO购买环保服务。政府购买环保公共服务,即通过财政性资金的转移支付方式,特定的环境管理事务设定目标和要求,由非营利组织来提供,政府予以相应的资金支持与资源监管,从而发挥环保NGO的优势[9]。

(二)建立科学、民主的环境规制绩效考核体系

改变地方政府行政绩效考核单纯以GDP为标准的考核体系,建立以人为本的环境考核指标。要建立以人为本的考核指标,就必须保证民众的知情权、参与权、表决权、申诉权、决策权和执行权,建立公平、正义的社会机制,让民意无论在对政府官员的仕途还是在对政策决策、执行、评价都发挥主体的作用,从制度上保证政府官员对民众负责,把公共利益放在第一位,而不是取悦上级,一味迎合上级的"忠诚"和"奉承"。当务之急应该改革官员自上而下的任命方式和考核方式,让利益群体在环保官员的选拔中能发挥主体的作用,保证上级环保部门能够通过民意了解真实的环境信息,制定精细、科学的环境考核指标,从而采取积极地有效地规制行动。同时还要建立多元的评估主体,使环保技术人员、专家和利益群体参与到环保评估,让专业知识和大众传媒信息能相得益彰,避免环境规制过程中的机会主义和自利行为;可以科学设计调查问卷,掌握更多的实证信息,利用多种定量分析方法,提高评估指标的科学性和有效性;建立全面的政绩考核标准,尤其要增加社会指标、生态环境指标和人民满意度的考核标准,并有效地加以贯彻。

(三)对公有产权治理体系实行创新

在我国许多垄断经营的公有产权,无法通过市场竞争激励机制来实现资源优化配置,在高级管理层的选拔方式上仍然是保留上级行政任命的传统方式,行政权力过多地支配企业的命运而不是科学技术、人力资本和企业良好的信任决定企业的生存。因而,很容易导致企业采取机会主义行为来降低交易成本,而忽视产业升级,环保新技术的开发利用和大力发展循环经济;而且权力过多介入企业的经营会造成权力横行肆虐,贪污腐败司空见惯,有限的企业资源会成为私欲的工具。因此,在垄断的公有企业的管理中,一定要放开市场,以完善的激励约束机制来建构现代企业制度,避免权力直接介入国有资产的经营和运作。政府职能应该立足于创造公平竞争的市场环境,为社会有序发展创造公平正义的宏观调控,为公民提供优质的公共服务;以完善经理人市场、产品市场和资本市场的竞争机制来转变对国有资产低效率的使用;同时要实行透明行政,提高对公有资产的财政预决算的透明度,利用电子政务加强大众监督力度,增强预算和审计的监督效力,引入权责发生制会计制度,等等。只有这样,才能杜绝公有资产的流失、节约有限的资源,从而达到保护环境、增强规制的效力[10]。

本文作者：曾丽红工作单位：厦门大学