略论环境保护中的公众参与

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农村环境保护中公众参与不足的原因

当前农村的生产方式是以家庭为单位，家庭是农村最基本的单元，也是各项工作得以开展的主要支点。做好农村环境保护工作同样离不开农民家庭这个支点。可是，长期以来形成的对政府和国家机关的依赖，使得农民对农村环境的保护关心不够，积极性不足。即使有人想关心，也不知道从何下手，似乎在政府部门和农民参与之间，缺少了什么环节，隔了一层膜。导致出现调查所显示的这种情况：农民明显参与不足，即使说他们参与了也是被动参与，缺乏主观能动性。究其原因有以下三点。（一）多数农民在观念上欠缺对环境保护的全面性、全局性的认识。由于受小农经济的影响，农民在生活方式和思想观念上都带有很强的分散性和封闭性特点。生产与生活以家庭为中心，容易把自己与外界的关系相互分离，在很多农民的意识里面，他们所要全心全力保护的环境仅仅是房前屋后的一己之地，而除此之外的则全然不在他们的保护范围之内，对于这些具有公共属性的环境的污染，他们采取一种“事不关己，高高挂起”的态度。这种状态反映在环境保护中，则表现为只注意与自己有着直接而紧密联系的环境利益，而对于公共环境部分却采取“旁观者”的态度。此外，一些基层组织和农民认为，农村尤其是山区植被好、容量大，受点污染没关系，侥幸以为受污染的也不一定是本地。导致他们，在面临经济发展和环境保护的选择时，往往忽视环境保护。（二）农民环境权利意识薄弱而且在环境受破坏时不懂如何应对。根据《人类环境宣言》和《世界人权宣言》农民参与环境保护是他们的天然权力；我国也形成了包括宪法在内的环境保护法律体系，明确了中国居民参与环境保护的法律责任（张颖，2008）。现实却是有不少农民乃至一些领导干部认为，要提高农业生产的效益或者追求更高的收益,自然避免不了对环境的污染和破坏,这是必须付出的代价。当某些机构或群体为追求经济利益而无视对农村环境的破坏上马某些项目时，由于环保知识的缺乏，大多数农民反应迟钝乃至毫无反应。由于对自身拥有的环境权利无知，当然无法知道权利受到侵犯；等到危害已经产生，又由于文化水平及法制观念的不足，或者表现出迷茫、或者采取不理性的行为，再加上某些政府部门的“拖延”作风，使得农民参与环境保护的愿望很难到及时实现。（三）农村环保公众参与的法律规定不明晰，基层环保机构及人员素质有待提高。现有的环境保护法关于农村地区的规定过于原则、宽泛，甚至出现空白；加上现行的监管体系中，有关职能部门各自为政，没有形成相互衔接的执法管理网络。使得部分农民尽管对环境保护有着强烈的愿望，但由于害怕遭受打击报复而不敢检举、控告破坏环境的行为；加上没有相关的制度保障农村公众的监督权力，导致监督方式不合理、监督起不到实质性的作用。公众监督的威力和效能不足。此外，基层执法队伍的水平不高使得“执法必严，违法必究”无从谈起，严重影响了农村环保执法的质量与效果。农村地区的环保管理人员空缺、设备落后，没有能力进行环境质量检测工作，使一些农村地区污染事故无人管，农民的参与性的举报等环境纠纷咨询无疾而终。

提升农村环境保护中公众参与有效性的策略

公众参与环境保护是国际公认的解决环境问题的重要手段。在这个大前提下，主动参与又比被动参与的效果显著得多。虽然我国公众参与公共事务管理的相关研究和机制建设与西方比起来相对落后，但只要选择好正确发展策略，经过不断的实践和总结经验，一定会找到符合我国实际的公众参与农村环境保护的措施。根据前文的分析，目前提升公众参与有效性的策略归结为做好三方面的工作。（一）健全农村公众参与环境保护的法律法规，提高农民的环境权利意识。我国虽然已经构建了完整的环境保护法律法规完整体系，但这仅是一个针对工业和城市污染的体系，有关农村环境保护的法律法规很少，只有为数不多的几个部门法中提到了农村环境保护，即使提及也仅是一些原则性规定，操作性不强，更谈不上对公众参与环境保护进行具体的规定与规范（柳琦、曹慧丽，2012）。应以法律的形式规定公众参与环境保护的权利，并对公众参与环境保护的途径、形式和具体程序做出具体的规定。惟其如此，才能使公众真正参与农村环境保护获得国家强制力量的支持。在这个大前提下，对农民进行全方位的宣传和教育，加强他们对环境保护知识和法律知识的系统学习，提高他们的环境保护知识和环境权利意识，使他们主动成为农村环境的监督者，积极举报或投诉不良行为。（二）着力加强环境信息公开，激发农民参与环境保护的主观能动性。农村环境信息的公开涉及到农民的知情权、生存权和发展权。必须建立环境信息公开制度，向农民公布的环境信息不仅要公开，还要以公众看得懂的方式公开（康琼，2008）。对于企业生产造成的环境污染以及从城市向农村转移的污染，环保部门不仅要进行处罚和代为公开环境污染事实、对企业产生的污染物种类和排放方式，还应评估污染对生活的影响；对于农业生产污染和固体废弃物、生活废水等生活型污染，在公布污染状况的同时，还应附带讲解清楚污染的种类及每个种类所造成的影响以及会带来的何种后果。与此同时，激励农民自发参与到环境评价中来，懂得在发展与环保之间如何选择，激发农民对环境保护主动性。为使农民懂得使用政策和法律武器来保护环境，相关部门应公开环保行政执法的有关政策和程序、公布环保执法的依据、收费项目和标准等，这方面的信息越充分，农民参与环境保护越有底气。（三）发展农村环境保护的社会组织，丰富公众参与农村环境保护的形式。农村环境保护是一个环境问题，更是一个社会问题。在保护农村环境这个问题上，政府一方独揽的局面已经被证明行不通。要调动农民参与的积极性，需要在政府和农民家庭之间建立一个桥梁，这个桥梁就是农村环境保护的社会组织。从城市的实践来看，不少以环境保护为目标的非营利性社会组织在提高公众参与效率方面作用显著。在农村环境保护中构建“政府—社会—农民”共治与互动的管理模式，有利于实现政府利益、社会利益和个人利益的共同发展（朱立志、邱君，2011）。现有条件下可以农民协会为重要的环保社会组织，整合村民的环保利益诉求，学会如何管理环境事务，维护自身的环保权利。政府部门则努力拓宽公众参与的渠道，如建立环境事务听证会制度，参与对环境有较大影响的建设项目的评估、开发规划等的环境影响评价，参与有关的环境保护行动以及环境执法检查，对有关的单位、个人的环境污染和破坏行为进行监督和检举，以及提起环境公益诉讼等手段，丰富公众参与农村环境保护的形式。

公众参与是最近几十年在社会公共事务管理方面公认比较有效的社会行为模式。在我国的非营利组织发展过程中，环境保护这一类的组织发展最快，也最活跃；活动领域已发展到组织公众参与环保监督、维护公众环境权益、推动可持续发展等诸多领域（蔡定剑，2009）。这些在城市中取得效果的经验值得农村推广借鉴，在当前的新农村建设和农村社会管理创新中，农村社会组织的建设日益受到重视，相关政府部门在致力于促进农村生产发展方面社会组织建设的同时，有意识地对农村环保社会组织的建设做一些倾斜，将客观上改变政府单独面对环境问题的现状，使农民对环境的保护行为从被动参与转变为主动参与，真正成为农村环境的主人。

本文作者：陈宁工作单位：江西省社会科学院