透析矿难多发与政绩指标

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摘要：煤炭资源型地区的煤炭产业收入对地方官员的政绩产生着重要的影响，政府官员唯GDP标准的绩效考核指标体系是对官员政绩考核的歪曲，违背了科学发展的考核观，立足于此，探讨构建科学的官员政绩考核指标体系。

关键词：煤矿经济；矿难

纵观我国众多矿难事故，近几年来，广西南丹矿难、山西繁峙矿难等系列案件，我们不得不对当前煤矿安全生产的现状担忧。

煤矿事故的一再发生，已成为转型期中国政府治理面临的重大挑战。为什么在中央三令五申的情况下，地方矿难事故依旧不断？矿主和地方政府之间是不是存在勾结？为更加透彻地理解这个问题，我们不得不对中央、地方与官员三者之间的关系进行新的观察和审视。

1煤矿经济与地方政绩

在过去20多年，各级政府以经济建设为中心，确定经济发展的目标任务，并以此作为各级政府管理者政绩考核、决定干部升降、去留的依据，形成了所谓“一手高指标，一手乌纱帽”的压力型体制。在扭曲的制度激励下，地方官员把注意力都放在短期经济利益上而不是长期的社会效益上，他们“理性”地选择追求有形政绩(如兴土木、上项目等)而忽略无形政绩(如可持续发展、生态保护等)。一旦外在评估体系不够完善，地方政府就可能成为所谓的“应付型组织”。在一些重要的产煤区，煤炭成为当地经济发展的命脉，采矿业成为当地的支柱产业，矿上的税收在地方财政税中收占据相当大的比重。巨大的经济利益驱动，对经济发展的迫切愿望以及地方官员基于上级经济偏好的政绩需求，不可避免地导致了地方当局对矿产的掠夺性开采。因此，很多矿区都走上了“靠矿吃矿”的道路，导致众多富矿区成为全国有名的特大事故隐患区。地方政府及有关部门担心影响政绩、上级追究责任以及矿主怕承担事故责任和罚款，导致事故调查和处理不顺畅，事故受理及查处渠道不畅通。

2地方政府官员的激励结构

从激励理论的角度讲，中国目前的地方政府官员主要面临两个基本问题，一是激励不足。因为现实中极少存在正式的货币激励契约来激励政府官员的。因为，精确测量政府组织中官员们的工作业绩往往十分困难。

有些政府目标（如经济增长、就业增加等）是能够测量的，但有的政府目标（如垄断规制、社会公正等）则难以测量。可测量政府目标与不可测量政府目标经常会发生冲突。根据霍姆斯特姆和米尔格罗姆多项任务委托—理论，如果通过货币补偿激励政府官员去实现可测量的目标，那么那些不能测量的目标会由于没有货币补偿的激励而得不到重视。

由于通过货币补偿激励政府官员努力工作在契约设计上存在着上述困难，提拔制度以及各种监督制度就构成政府体制中最重要的激励约束机制。在提拔的激励和监督的约束下，官员们的工作动机不再是眼前的直接物质回报，而是未来获得更多的晋升机会。但是，我国目前的政府体制上，政治升迁不仅是政治控制权收益的扩大，而且与货币形态的收益密切相关。升官意味着发财，至少个人的福利增加很大。事实上，“升官发财”导致的官员非理性甚至是违法行为不胜枚举。纯政治升迁的激励，权力太大，激励的强度太大，而其他的激励相差太悬殊，没有起到激励的作用。当然对于地方政府官员来说，政治升迁波及面毕竟有限，但是对于大多数可能承担重大责任和公共安全的官员来说，假设在客观上不具备或主观预期不能继续升迁时，若官员始终勤政廉政，他也不会得到与他负责的工作相对应的巨大风险相联系的有效激励，从而容易使部分官员表现出干多干少一个样，大锅饭式的平均主义或者不思进取安于现状的庸俗主义。可以说，官员的有效激励设计正是政府治理结构有待完善的部分。

二是监督缺位。客观存在链过长和信息不对称的困难，使上级政府与地方居民两方的委托人对人—地方官员的监督，一方面处于弱势地位;另一方面缺乏积极性，监督有时变得是独剩形式。这样，少数握有重权的地方官员或者是部门“一把手”往往成了独往独来的决策者。这时，其组织行为的理性与否往往取决于个人的素质和道德修养，一旦决策失误就会给地方和组织的发展造成严重的损失。当然，尽管体制内部并没有给地方居民直接监督官员行为或直接参与政府决策的制度安排，传统上地方居民习惯上被动接受政府自上而下传递的信息。但随着互联网的高速发展，正在打破传统的信息传递方式，过去，地方发生的情况或危机逐级上报，上层官员决策的信息根据密级按官员级别下达，地方居民最后以官方公布的信息掌握最后的情况。互联网的存在正在打破这种传统的决策信息传导方式，现实的情况是，很可能上层官员决策甚至知晓地方情况之前，居民已经掌握危机或信息的第一手情况，并可能极大地激发其危机反馈和参政议政的积极性，官员的决策行为和执行力无形中成为被动地公开接受公众的评判，可以说，即使是体制内不进行官员监督的制度强化安排，事实上官员的决策环境正面临空前的严峻形式。

3建立科学的政绩考核体系

合理科学的法律制度构建必须体现“以人为本”的精神，必须在具体的制度安排上充分考虑人性的因素。哲学家休谟说：“在设计任何政府体制和确定该体制中的若干制约、监控机构时，必须把每个公民都设想为无赖之徒，并设想他的一切作为都是为了谋求私利，别无其他日标。”在法律制度的设计上，要达至善的目标，就必须首先考虑到人性的弱点或局限性。故要建立个性化、科学化的考评指标体系。

3.1突破考评内容、指标“大一统”的束缚以往“大一统”的考评指标一般产生于当地组织部门之手，必须从根本上打破“大一统”考评指标，改变以往那种组织部门闭门造车确立统一考评指标，下级部门党政干部被动执行的状况。而是要先让各下级部门党政干部根据本部门工作的性质，工作开展难度以及所拥有的人力、物力、财力等条件自提考评指标，而后由组织部门工作小组逐一核实各下级部门党政干部自定指标时所提及的种种情况，判断其所提指标是否妥当，做出各个部门考评指标的审查结果，最后与当事人逐一见面，敲定双方都认可的考核指标，其间可申诉、可旁听。一旦商定各部门党政干部考评指标，则公示于群众，公示于相关部门，若有疑义则听证；若无疑义，则据此进行年中、年终考评。

3.2考评指标固然“结果”很重要，但更须重视“过程”和“程序”以“结果”作为考评指标只是对现状的描述，但无法溯及以往。当我们谈论“结果”的时候，必须廓清三个问题，一是要弄清“结果”的行政成本；二是要列出原有的业绩状况，并与现实中的结果相对照，算出其相对的增长情况、发展情况并作为考评的一个指标；三是要仔细研究为实现结果所采取的手段办法是否合乎法律规范。

3.3要在政府职能和岗位职责的框架内确定考评指标首先，在全社会范围内要进行一场政府职能定位和岗位分类的普及教育，督促全体干部不能越位，也不能缺位，必须到位；其次，对现有政绩考评指标要做重新审视，进行必要清理，像招商引资、产值等，它们显然不是党政部门的岗位职责，理应清理；再次，要对现有政绩考评指标做增补，把一些本该由党政部门干部应尽的义务、职责，如保证国家安全，维护司法公正，弥补市场失灵，帮助贫困人员等列入政绩考评指标；最后，要加强必要监督，上级部门固然要经常检查下级部门、个人的越位问题。下级部门对上级部门下达的越位指标也要坚持原则，敢于争辩，敢于申诉，基层群众面对越位或缺位之举更要积极应对，运用法律赋予的手段和渠道，或举报投诉或进行行政诉讼。

3.4政绩考评方法不应笼统

党政工作要比企业工作复杂得多，我们不要刻意地增加政绩考评指标体系中的可量化指标比例。面对政绩考评指标的笼统化问题应对之策是规范办法。

1）可以把笼统指标作详细的等级划分，每个等级对应一定分数；2）要尽可能把这些笼统指标交给专门的机构评判；3）要尽可能排除对评判者的干扰和暗示；4）要尽可能提供虽非量化，但很详尽的相关资料，以便他们出科学判断；5）这类评判要给予充足的准备时间，不能仓促上阵；6）这类评判千万注意评判主体的中立性；7）这类评判要进行必要的责任追究制，促使评判主体高度自觉。8）要给予申诉、听证的程序，不能一锤定音。