中国企业的组织结构论文

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内容摘要：这里所谓官办企业，指官有(各级政府所有)独资企业，包括晚清的各种官办企业和民国时期的“国营”及“省营”企业。在日本殖民化统治时期，制造局的管理体制基本上照搬日本三菱造船厂，表现为高耸的直线制。

关键词：直线制近代企业1927年江南机器制造总局企业效率企业高层管理者企业组织结构企业生产管理指挥层次企业内部

官办企业

这里所谓官办企业，指官有(各级政府所有)独资企业，包括晚清的各种官办企业和民国时期的“国营”及“省营”企业。中国的近代企业是从十九世纪六十年代清政府中的部分洋务派官员兴办第一批新式军事工业开始出现的。这些军事工业大都以局、所命名，由政府投资兴办并委派行政官员负责管理。这些官办军事工业，其内部机构设置类似政府衙门，上下等级森严，权力高度集中统一。由于运行资金全部来自政府，缺乏成本约束，这些官办工业的目标仅仅是生产产品，而非盈利，因此严格说还不能算是真正意义上的近代企业，而是政府附属的生产机构。

进入二十世纪以后，早期的官办企业才逐渐从衙门色彩浓厚的政府生产机构转变成为在一定程度上追求利润并按照市场原则经营管理的近代化企业。随着经营方针的转变，官办企业的决策机制、高层管理者角色以及企业的内部组织结构等方面逐渐发生了变化，表现为：政府的行政控制减弱，企业的经营管理决策权从外部转移到内部；企业高层管理者从单纯代表政府意志的行政官员转变成为一定程度上根据市场原则行事的经理人；企业内部机构的设置和管理日益向职能化、专业化和制度化方向转变。

尽管出现以上变化，从总体上考察，官办企业在经营管理上仍具有很强的政府运作、集权和行政命令特征。官办企业的组织结构一般采行直线制，即紧密围绕产品生产，建立起从上到下，一级服从一级的垂直指挥管理机构。这种组织形式固然具有指挥统一、决策快速和执行高效的优点，但对最高决策者的个人素质亦要求较高。在直线制下，由于最高决策者不容挑战的独断地位，一旦出现决策失误，往往会给企业造成重大损失。由于官办企业的弱成本约束和最高决策者一般为政府官员而非精于企业经营管理的经理人，同时也由于官办企业的组织形式在许多方面模仿了政府行政机构的设置，这类企业通常参谋人员较多、指挥层次划分较细，机构臃肿。这一特点使企业的管理成本加大，从而抵消了其较高执行效率所带来的收益。

下面以洋务派官僚李鸿章在上海创办的“江南机器制造总局”(简称江南制造局)为具体案例，分别就其历史发展的几个主要阶段，剖析近代官办企业的组织结构演变。

1、官僚化管理阶段(1865—1905)

这一时期，江南制造局还不是真正意义上的近代企业，而只是政府官僚直接管理下的从事军工生产的机构或衙门。制造局的最高管理职位为政府(两江总督)委任的“总办”，另设帮办、提调各一人为其助手。总办之下，设置8个职能处、库[1]、13个分厂，各以“委员”主之。委员以下的职位，处(库)设“司事”，管理长夫、工头、小工等杂役人员；分厂设“正办”，下辖负责管理工人的“匠目”。这一时期的江南制造局，其组织结构具有如下特点：

第一，不完整的直线制管理体系。虽然早期的江南制造局实行了以总办为最高职位，下辖委员—司事、正办—匠目的直线制管理，但总办在当时只是政府委派的企业直接管理者，而非最高决策者。企业的最终决策权，实际是掌握在地方政府最高负责人两江总督手里。制造局的高层管理职位，无论总办还是委员，甚至包括司事一级，都是官场上的所谓“差使”，由政府委派行政官员担任，重要职位则由总督直接任命或过问。企业管理的重大事项，总督也往往直接插手并拥有最终决策权。显然，在这种情况下，作为地方政府最高负责人的总督，也构成为企业组织结构的一个层次，并且处在最高位置。企业的决策权不在内部而来自外部，地方政府的最高负责人也构成为企业管理的一个层次。这种开放式的组织结构，使得企业在管人和管事两个方面都没有足够的自主权，因而其内部的直线制管理，在权力上是不完整的。

第二，管理层次多。江南制造局的内部职位，从总办、委员、司事到匠目共分4级，然而加上最高决策者两江总督，就达到5级。从管理学的角度看，两江总督这一级完全是冗余的，不利于企业的独立经营和发展。在企业内部，由于重要职位的管理人员都是从政府行政官员中委派，而官员是有品级高下之分的，人事层级又要多于管理层级，这无疑增加了企业管理的复杂程度。

第三，职位设置不合理，管理幅度畸宽畸窄。根据现代管理实践，企业的上层管理幅度不宜过宽，一般在5—6个人左右为宜，否则易使最高决策者陷入具体事务不能自拔，无暇考虑企业的重大战略性问题。而在江南制造局，总办除以帮办、提调各一人为其助手外，直接面对8个处、库委员及13个分厂委员，即总办的管理幅度多达21人；如果加上没有实职的委员，那就更多。这样的管理幅度，显然过宽。然而另一方面，在中层，制造局的8个职能处、库共计有40多个委员[2]，司事一级除去在分厂任职的也是40多人，司事以下的长夫、工头、小工一级则为37人，各级人员的比例接近1:1:1。官多兵少，每个下级都要面对多个上级，这样的管理幅度又显然过窄了。直线制管理的基本原则是一个下级只面对一个上级，否则易导致多头管理、指挥不灵。江南制造局中层职位设置上过窄的管理幅度，使其日常工作中人事关系极为复杂，一方面是上级人浮于事，勾心斗角，互相倾轧，另一方面是下级人员面对多头管理，无所适从，有事议而不决，决而不行，效率低下。

第四，一线生产部门地位低下。清末江南制造局总共有“委员40余人、司事一百数十人”[3]。其中，委员一级绝大多数都在各处、库供差，到分厂去的主要是较低级的司事一级人员，反映出一线生产部门地位的低下。

2、企业化及职能制初步确立(1905—1927)

这一阶段的主要成果一方面是在经营体制上实现了企业化；另一方面在管理体制上推进了职能制，在本国的官僚机构自动让贤的前提下，把管理权委托给了以总稽查毛根为首的一班英国职能人员，管理人员和机构都大幅精简，大大提高了企业效率和效益。

1905年江南制造局局、坞分家，聘请英国人毛根出任总稽查一职，全权管理企业。毛根接手后，制造局的决策机制及管理组织结构，都发生了一些重要变化。

第一，企业自主权增大。这一时期，虽然制造局的名义最高负责人仍为政府委派的总办(所长)，但由于毛根的外国专家特殊身份，企业的经营管理大权实际掌握在总稽查手里，来自政府方面的行政干预已经减少。企业获得相对独立的地位，决策权从外部转移到内部，这对于企业发展，是有利的。

第二，经营管理向专业化、职能化演进。毛根担任总稽查后，在制造局推行专家治厂，机构设置照搬英商船厂，技术上由总工程师负责，行政上总稽查直接领导各职能课室和工厂，使企业的管理层级从原来的5个减少到3个，各层级的职位配置亦有所优化，冗员减少，提高了管理效率。

以上变化都是历史的进步，反映出制造局已经开始从原来单纯的政府生产机构转变成为有一定利润目标的自主经营、自主管理的近代化企业。但也应指出：毛根以外人总稽查身份独掌制造局大权而置企业最高负责人总办(所长)于虚位，这在体制上是不顺的，是一种制度的扭曲。此外，总稽查以经理人身份全权治厂，但却没有如同现代企业那样同时设置董事会、监事会对其权力进行限制和监督，从而使得企业人治色彩甚浓，职能部门专权、权力滥用的现象十分严重。制造局的管理体制在这一时期只是向职能化初步过渡，还不能算真正的直线职能制。

由于职能制的推行和管理机构的精简，1905—1927年是江南制造局效益最好、规模最大的一个时期。当然，这一时期企业的买办性质是十分严重的，但效益和效率确实有了很大提高。

3、基本确立直线职能制(1927—1937)

这一阶段的主要成果是，取消了前一阶段的双头制，把统一了经营管理权，把决策权从外国经理人手中收回到本国经理人和和本国专家手中，实现了直线制基础上的职能制。但缺点是管理层次增多，机构臃肿，人员大幅度扩张，组织结构的进步成果在很大程度上被落后的人事制度抵消了。

1927年以后，南京国民党政府接管制造局，以留学归国人员马德骥担任所长。在新所长领导下，制造局的组织结构进一步改进，直线职能化的管理体制基本确立起来。首先是取消总稽查，结束中外双头管理，将企业的经营管理决策权集中到最高负责人所长手里，由所长直接领导各课室和车间，从而实现了真正的直线制指挥。其次是职能制的确立。经过调整，课室的设置更加科学和专业化，职责更加明确和制度化，并拥有在各自的职责范围内向产品线发出指令的权力。技术部门得到加强，专业人员占据了企业生产管理的中心地位。

当时的直线制指挥体系还不是完全彻底的，表现在工头制的继续存在。企业的用工权和一线工人管理由工头掌握而不是由企业管理者掌握，这在同时期的民营企业中也普遍存在，从根本上说是由当时中国落后的劳动力市场因素决定的。虽然企业曾企图收回工头的权力，以“点工制”代替“包工制”，但未能全面推开，仅在局部有所解决。公务员之家

企业的组织结构设计也存在着一些缺点。首先是职能课室过多：原来只有4—5个，现增加到12个，再加上6个生产厂及其他一些附属机构，所长直接领导的下属总数多达23个，管理幅度显然太大。其次是各职能部门人员太多，总数达240多人，超过清末，难免产生人浮于事、官僚化及低效率问题。机构设置臃肿，人员过多，必然导致经营成本上升。据估计，这一时期各职能机构的费用开支，大约比原来增加1—2倍。

4、高耸的直线制与完善的职能制(1937—1945)

这一阶段的主要成果是，职能制进一步完善，企业效率提高。但消极作用很大，管理的层级变得更加高耸，对于职工的控制非常严酷。

在日本殖民化统治时期，制造局的管理体制基本上照搬日本三菱造船厂，表现为高耸的直线制。原来的所长—课室—车间3级管理，到这一时期，由于增设总务部、工务部及专门管理日本人的人事系，变为所长—部—课、工场—系—车间5级管理；车间以下，又再分大组、小组。在这种高耸的直线制下，组织层次加多，管理幅度变窄，每一个管理人员都只面对很少数的下级，如所长就不再直接面对各职能课室及工场主管，管理幅度减少到只有3人。这种改变，有利于上级对下级的管理和控制，在效率上是符合现代科学管理原则的。当然，在日本侵略者殖民统治下，这一体制所表现的压迫性、强制性特征也是明显的。

本时期企业各部门的分工更加科学化和具体化，参谋部门(直隶总务部的6个课)有所减少，职能部门有所加强，表明企业管理进一步向着以生产为中心的方向倾斜。

5、管理层级减少、机构再度膨胀(1945—1949)

这样阶段的主要成果是，管理层级减少，对职工的控制体现了更多人性化特点；但1927—1937年间存在的机构臃肿、人员冗杂的痼疾再度出现。

本时期制造局的管理组织为所长—处—课室—车间4级结构。这种设计，较之1927—1937时期，在所长和课室之间增加了处一级，减小了所长的管理幅度，有助于提高决策效能；在下级组织方面，由于去掉了日本统治时期课室与车间之间的系一级，恢复了战前课室直接面对车间的设计，管理层对一线车间的控制和压制多少有所松弛，也更加合乎效率原则。总起来看，这一时期的组织结构是在接续1927—1937年马德骥任所长时企业管理科学化、制度化基础上，吸收了日本统治时期企业组织改革的合理因素，摈弃了其殖民高压内容，从而使直线职能制有进一步的发展和完善。

不幸的是，这一时期企业的冗员大增。虽然课室设置与战前基本相同[4]，但行政管理人员的数量从200多人增至456人，多出一倍以上；增加的人员，又主要集中在材料课、警务室、厂场等非专业部门，绝大多数都是冗员。这是官办企业无法摆脱人事管理上人情关系、裙带关系锢疾的表现，对企业的效率影响极大。

参考文献：

[1]转自《江南造船厂厂史》第79页。

[2]各处、库的委员均不止一人，委员数最多的军火处多达22人。转自《江南造船厂厂史》第79页。

[3]赵滨彦《江南制造局移设芜湖各疏稿》，第27页。转自《江南造船厂厂史》第80页。

[4]《江南造船厂厂史》第286页说，战前是12个课室，不确，应为23个课室