国有企业改革分析论文

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中国国有企业改革的任务，在宏观层次上，是要对国有经济布局进行战略性调整，在微观层次上，是要建立现代企业制度。20年来，国有企业改革取得了巨大的成绩，尤其是积累了丰富的经验，但是离改革的目标还有很大的距离。本文拟在实证研究的基础上，对国有企业改革经验进行理论分析，探索如何加快国有企业改革的步伐。一、国有企业改革思路的反思国有企业改革的进程和成效，在很大程度上是由改革的战略指导思想即改革思路决定的。20年来我国国有企业改革经历了曲折的过程，它反映了改革战略指导思想的演变和发展。概括起来，从1978年党的十一届三中全会至1984年党的十二届三中全会以前，改革的战略指导思想是扩大企业自主权。从党的十二届三中全会到1993年党的十四届三中全会以前，改革的战略指导思想是实行两权（即所有权和经营权）分离。从党的十四届三中全会到现在，改革的战略指导思想是建立现代企业制度和从战略上调整国有经济布局。相应地，国有企业改革也可以划分为扩大企业自主权、实行两权分离、建立现代企业制度并调整国有经济布局等三个阶段。下面依次对这三个阶段的国有企业改革思路进行分析。第一阶段：扩大企业自主权阶段（1978—1984）早在改革以前，人们就逐步认识到国家对国有企业管得过多过细的弊端。在1956年写的《论十大关系》中曾指出：“把什么东西统统都集中在中央或省市，不给工厂一点权力，一点机动的余地，一点利益，恐怕不妥，”（注：《选集》第5卷，人民出版社1986年版，第273页。）孙冶方在60年代就提出要以资金价值量为标准来划分“大权”和“小权”，认为“属于扩大再生产范围的事是国家的‘大权’，国家必须严格管理”；“属于简单再生产范围的事是企业应该自己管的‘大权’，国家多加干涉就会管死”。（注：孙冶方：《关于全民所有制经济内部的财经体制问题》。）党的十一届三中全会公报指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”。（注：《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》。）基于当时这种共识，国有企业改革从扩大企业自主权开始，是很自然的事。国有企业改革在党的十一届三中全会以前就开始了。1978年10月四川选择了宁江机床厂等六个企业进行扩权试点。党的十一届三中全会以后，1979年5月，国家经委等六个单位，选择首都钢铁公司、天津自行车厂、上海柴油机厂等进行扩大企业自主权的试点。试点得到许多企业和广大职工的拥护。1979年7月，国务院了扩大国营工业企业经营管理自主权、实行利润留成、开征固定资产税、提高折旧率和改进折旧费使用办法、实行流动资金全额信贷等五个文件，要求地方部门按照统一规定的办法选择少数企业试点。1979年底，试点企业扩大到4200个，1980年又发展到6000个，约占全国预算内工业企业数的16％，产值的60％，利润的70％。1981年1982年在工交企业实行的经济责任制，以及从1983年开始试行的利改税试点，也都是以扩大企业自主权为国有企业改革的指导思想的。1984年5月国务院颁发了《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》，规定扩大企业10项自主权。1985年9月，国务院又批转了国家经委、国家体改委制定的《关于增强大中型国营工业企业活力若干问题的暂行规定》的通知，通知作出了十四条规定，要求继续扩大企业自主权。我国从五十年代后期开始就提出对国有企业进行改革并曾进行过改革，但当时的改革主要是在中央和地方权限的划分上做文章。1978年开始的改革则把重点放在调整国家与企业关系上，着眼于调动企业和职工的积极性主动性。因此，扩大企业自主权的改革思路与过去国有企业改革的思路比较，是一个很大的进步。通过这一阶段的改革，企业有了一定的生产自主权，开始成为独立的利益主体，企业和职工的积极性都有所提高，并对传统计划经济体制打开了缺口。在一些改革搞得好的企业，这种积极作用更为明显。例如首都钢铁公司通过改革使企业有了自主权，增加了留利，改进了管理，提高了经济效益。1979至1981年和改革前的1978年比较，首钢利润净额平均每年增长45。32％，上缴利润和税金平均每年增长了27。91％，企业留利和职工收入都有较大的增加。（注：《经济发展与经济改革》，经济管理出版社版，第472页。）但是，扩大企业自主权的改革思路是在计划经济的框框下进行的，这一阶段国有企业的改革没有也不可能动摇计划经济体制的基础。我们历来都把国有企业称为企业，但是真正的企业应该是自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，并应以利润为经营目标。但是这一阶段的改革仍是以产品生产者而不是以商品生产者为国有企业改革的目标。例如，1979年7月国务院在《关于扩大困境工业企业经营管理自主权的若干规定》中，第一条就提出，企业必须保证完成国家下达的各项经济计划，这个计划指的是指令性计划。1981年11月国务院批转的关于实行工业生产经营责任制若干问题的暂行规定中，又明确要求“实行经济责任制的单位，必须保证全面完成国家计划，按社会需求生产，不能利大大干，利小不干。”这都表明这一阶段的改革是维护（或改善）计划经济体制而不是改变计划经济体制。这一阶段文件中一般也不提企业应该“自主经营”，而只提“适当扩大企业自主权”。虽然学术界早有人提出国有企业应该和可以“自负盈亏”，（注：周叔莲、吴敬琏、汪海波：《充分发挥企业的主动性》，《人民日报》1978年12月31日。）但是在计划经济框框内扩大企业自主权是决难做到一点的。实行“适当扩大企业自主权”也是困难重重，尽管不断颁布文件要求这样做，但有关政策常常很难完全落实。中国社科院工业经济所1984年8月给国务院的一份研究报告中说：目前大企业组织生产经营活动中存在着很大困难，如指令性计划比重大，指标下的次数多，变化多，层层加码，行政管理方面婆婆多，干预多，摊派和罚款也给企业造成很大负担，等等（注：《经济发展与经济改革》第498页。）。这充分说明扩大企业自主权的改革思路连最起码的扩大企业自主权也难做到。第二阶段：实行两权分离阶段（1985—1993）这一阶段国有企业改革的思路是国家有所有权，企业有经营权，所谓两权分离主要就是这个内容。1984年10月召开的党的十二届三中全会提出要建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济。按照发展社会主义有计划商品经济的需要，决定全面推进以增强企业活力，特别是增强国有大中型企业活力为中心的、以城市为重点的经济体制改革。并重新确立了国有企业改革的目标，这就是：要使企业真正成为相对独立的经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，成为具有一定权利和义务的法人。围绕着这一改革目标，从1984年底开始，我国国有企业改革进入到了一个新的发展阶段，改革的指导思想就是实现两权分离，试图以此促进实现政企职责分开和国有企业向市场主体的转变。对于深化改革中如何实现两权分离，使国有企业成为商品生产者和经营者，当时有种种议论，曾经确定在小企业中主要搞租赁，在大中型企业中主要搞承包。1986年12月国务院《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》中提出，要推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权。1987年大中型企业普遍推行企业承包经营责任制。主要形式有：（1）“双保一挂”。双保，即保上交税利，保批准的技术改造项目。一挂，即工资总额和实现税利挂钩。（2）上交利润递增包干。在核定上交利润基数的基础上，逐年按规定递增率向财政上交利润。（3）上交利润基数包干，超收分成。即确定企业上缴利润基数，超收部分按规定进行比例分成或分档分成。（4）微利亏损企业的利润包干或亏损包干。（5）行业投入产出包干，实行的有石油、煤炭、石化、冶金、铁路、邮电、民航等部门。企业承包经营责任制的基本特征是：包死基数、确保上交，超收多留，欠收自补。到1987年底，全国预算内企业的承包面已达78％，大中型企业达80％。1988年2月27日国务院了《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》。1990年第一轮承包到期的预算内工业企业有3。3万多户，占承包企业总数的90％。接着又开始了第二轮承包。到1991年第一季度末，90％以上的到期企业签订了第二轮承包合同。九十年代初国有企业改革强调转换企业经营机制贯彻的也是两权分离的思路。当时人们认识到了过去的企业改革偏重于单纯的扩权让利，而未能以转换企业经营机制为目标。1991年9月中央工作会议因而强调要转换企业经营机制。根据中央工作会议的精神，经过近一年的调查研究，1992年7月国务院公布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。《条例》根据两权分离的思路明确了企业经营权、企业自负盈亏责任、企业和政府的关系、企业和政府的法律责任等等问题。在这一阶段，两权分离主要是通过经营承包责任制实现的。因而，我们可以通过承包制来评析两权分离的改革思路。对于承包制的看法理论界存在着尖锐的意见分歧。一种意见完全肯定，认为它是社会主义管理的基本制度。一种意见完全否定，认为这是从利改税向传统体制倒退。但是实事求是的分析，完全肯定和完全否定的意见都有片面性。承包制曾经起过的积极作用是不能否定的。例如它可以使《企业法》中规定的企业自主权得到落实，可以增强企业的动力机制，可以加强企业的财务责任，可以明确主管部门的责任，特别是使政府和企业的关系发生了变化，企业不再完全听命于政府，可以促进政企分离，等等。不过承包制也有其固有的缺陷，例如，实行承包制的企业仍在相当程度上隶属于政府机关；经营自主权仍受到限制，甚至受到很大的限制；没有也不可能实行自负盈亏；会使产业结构固定化，因此与产业结构调整和合理化的要求相矛盾，等等。这一阶段对国有企业改革除了提出自主经营自负盈亏的要求，还提出自我发展自我制约的要求。作为真正的企业，是必须做到自主经营自负盈亏自我发展自我制约的。但当时实行承包制的企业既不能做到完全自主经营，更说不上能够自负盈亏，也就难以做到自我发展和自我约束。企业的短期行为如滥发工资奖金、投资不计效益相当普遍地存在着。后来大家关注的内部人控制失控现象，在扩大企业自主权阶段就种下了根，而这一阶段更具备了迅速滋长的条件。承包制的种种缺陷，是同两权分离改革思路的局限性有内在联系的。两权分离的改革思路和以往扩大企业自主权的改革思路相比，是一次重大的飞跃。这是承包制所以产生积极作用的原因。但是两权分离理论只承认国有企业有经营权，而不承认企业作为法人应该有财产权，认为所有权全部属于国家，这就决定了国有企业不可能真正实现自主经营自负盈亏自我发展自我制约，即不可能成为真正的企业。为了使国有企业成为真正的企业，改革的战略指导思想还需要进一步发展和转变。第三阶段建立现代企业制度并调整国有经济布局阶段（1994—）建立现代企业制度是1993年11月党的十四届三中全会正式提出来的，调整国有经济布局是1995年9月党的十四届五中全会正式提出的。这两项措施的实质是进行产权和所有制结构调整。而其理论依据则是建立社会主义市场经济体制。1992年10月，党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并要求围绕社会主义市场经济体制的建立加快经济改革步伐。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度，并把现代企业制度概括为适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度，要求通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。《决定》把产权关系明晰作为现代企业制度的第一个特征，指出：企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体，企业以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税、对出资者承担价值增值的责任。出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者等权利。企业破产时出资者只以投入企业的资本金对企业债务负有限责任。由于承认国有企业不仅有经营权，而且有法人财产权，国有企业要进行深层次的改革，我国国有企业改革的思路又经历了一次飞跃。为了落实《决定》精神，国家选择100户不同类的国有大中型企业，进行建立现代企业制度的试点。在试点中发现，仅仅从企业层次着眼是建立不起现代企业制度的。必须着眼于搞好国有经济，才能深化国有企业改革，完成改革的任务。1995年3月国务院一位领导同志就在中央党校的演讲中指出：“国有企业改革要着眼于搞活整个国有经济，而不是着眼于搞活每一个企业。”1995年9月党的十四届五中全会明确指出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业结构同优化投资结构有机结合起来，择优扶强、优胜劣汰”。（注：《中国共产党第十四届中央委员会第五次会议文件》，人民出版社1995年版，第51页。）同志在党的十五大的报告中进一步阐明了这个指导思想。党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中把它概括为“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”，并作为推进国有企业改革和发展的一条重要指导方针。由此可见，调整国有经济布局和建立现代企业制度一样，也是这一阶段国有企业改革的指导思想。实践经验和理论分析都表明，社会主义国家国有企业改革的任务包括两个重要方面。一方面，是要使国有企业也成为真正的企业，在国有大中型企业中建立现代企业制度。另一方面，是要处理好国有经济在国民经济中的地位和作用，也就是通过调整国有经济的布局，把原来国有经济在国民经济中的主体地位改变为主导地位，改变国有企业范围过宽、数量过多、比重过大的局面。后一方面的工作属于国有经济定位的问题，制约着国有企业的经营管理，可以说是国有企业改革的首要问题。我国国有企业改革经过20年的探索和实践，终于明确了建立现代企业制度并调整国有经济布局的战略指导思想，可以说已经找到了一条科学的国有企业改革的思路。人们经常提出一个问题：为什么国有企业改革进行了这么长的时间还没有取得成功。上面的分析大致可以回答这个问题。我国企业改革第一阶段和第二阶段的思路，虽然和以往相比有很大进步，但是这两个阶段的思路都是不可能完成改革的任务的。而这两个阶段经历了15时间。1993年11月提出建立现代企业制度，在国有企业改革的微观层次上找到了正确的方向，但是如果不明确要在宏观层次上对国有经济布局进行战略性改组，现代企业制度也难以顺利建成。而从战略上调整国有经济布局是1995年以后才开始逐步明确的。改革的指导思想明确了，但是实现这个指导思想还需要一个过程。一是把正确的指导思想变为完整的政策体系需要一个过程，二是贯彻政策还会遇到思想认识、利益矛盾等方面的困难。尤其是传统体制长期积累下来的一些问题，如企业资金短缺、人员过多、办社会负担重等，以及发展过程中还会出现的新的矛盾和问题，解决起来也要有一个过程。所以，我们“既要充分认识推进国有企业改革和发展的重要性和紧迫性，又要清醒地看到这项工作的艰巨性和长期性，锲而不舍地努力，不断取得新的突破”（注：《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》。）。我们有理由坚定信心，经过努力来完成国有企业改革的任务。二、国有企业改革成功的必要条件这里所谓国有企业改革成功，是指从社会主义计划经济向社会主义市场经济转轨过程中国有企业改革任务的胜利完成，这里的国有企业改革同已建成市场经济体制国家的国有企业改革是有很大不同的，我们知道，在市场经济条件下所有企业包括国有企业也是必须不断改革的。现在我们向社会主义市场经济的转轨已取得了巨大成绩，已建成了社会主义市场经济体制的框架，但是还没有建成社会主义市场经济体制，国有企业改革离应该达到的目标更有相当大的距离。党的十五届四中全会提出，到2010年，国有企业改革的目标是基本完全战略性调整和改组，形成比较合理的国有经济布局和结构，建立比较完善的现代企业制度。为了顺利完成国有企业改革的任务，研究国有企业改革成功的条件问题是很必要的。下面主要根据我国20年来改革的经验，对国有企业改革取得成功所必要的若干条件进行分析。这些条件是：1。明确发展社会主义市场经济是经济体制改革的目标。2。明确市场经济条件下国有经济的功能、地位和作用，建立适应社会主义市场经济体制的所有制格局。3。建立现代企业制度。4。进行配套改革，尤其是要转变政府职能，实行政企分开。5。改进和加强企业管理。1。明确发展社会主义市场经济是经济体制改革的目标。经验表明，正确确定国有企业改革的任务和目标是国有企业改革成功的必要条件，而这又要以正确确定经济体制改革的任务和目标为条件。因此可以说，发展社会主义市场经济是国有企业改革的依据。我们国有企业改革在进入第三阶段即建立现代企业制度、调整国有经济布局的阶段，才从单纯的扩权让利转变为制度创新，才有可能实现改革的目标。而提出建立现代企业制度和调整国有经济布局又都是以提出发展社会主义市场经济为前提的。改革前，我们实行的是高度集中的计划经济体制。这种体制是排斥商品倾向关系和市场机制的作用的，故称为产品经济。它的优点是可以集中使用资源，有利于完成某些国家规定的任务。在建国后的一段时间内，这种体制起过积极作用。但这种体制存在着一些根本性的弊端，不利于发挥地区、部门、企业和劳动者的积极性。经济改革就是要在体制上创造条件，让市场机制发挥作用，尤其是让市场机制在社会资源配置中起基础作用，克服以上弊端。但是，我们对于市场机制作用的认识经过了一个曲折的过程。改革伊始我们就认识到要让市场机制发挥作用，在农村、城市采取的改革措施都是为此创造条件的。1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，明确了社会主义经济是公有基础上有计划的商品经济，以后更是自觉地实行了市场取向的改革，日益扩大了市场机制的作用。尽管如此，大家对市场机制在社会主义社会资源配置中要不要起基础作用却长期没有取得共识。邓小平同志在1979年就说过社会主义也可以搞市场经济，其他有些同志也说过社会主义商品经济就是社会主义市场经济，但社会主义市场经济的提法并未及时被人们普遍接受。邓小平同志南巡谈话，在全国范围内进一步解放了思想，清除了错误的传统观念，这才为确立社会主义市场经济这一正确提法奠定了思想基础。商品经济和市场经济之间没有不可逾越的鸿沟。商品经济有一个从不发达到发达的发展过程。在不发达的商品经济阶段，市场机制还不能在社会资源配置中起基础作用，这时候的商品经济还不能称为市场经济。而当商品经济发展到比较发达的阶段，市场机制就在社会资源配置中起基础作用，成了社会资源的主要配置者，商品经济就成为市场经济了。因此，商品经济和市场经济既有相同点，又有不同点。它们都要有市场，都要实行等价交换，都要开展竞争，都要发挥价值规律的作用，这些是共同点。但并不是任何商品经济都是市场经济，小商品经济就不是市场经济。只有商品经济的社会化和市场化相当发达，市场机制成为社会资源的主要配置者，商品经济才成为市场经济。市场机制在社会资源配置中起基础作用必须具备一系列条件。例如，既要有发达的商品市场，还要有发达的要素市场；要有灵活的价格机制；要有相应的微观机制即现代企业；要有资源自由流动的各种必要条件；还要有正常的市场运行规则和健全的市场管理制度。为了充分发挥市场机制的积极作用并克服其消极作用和弥补其不足，还要有正确的宏观经济管理制度和政策。可见，市场经济是生产力相当高度发展的产物，是一种发达的商品经济。社会主义商品经济理应是发达的商品经济，因此社会主义商品经济理应是市场经济。如果只承认社会主义商品经济而不承认社会主义市场经济，那就在商品经济和市场经济之间划了一条不该划的鸿沟。由于这种不承认社会主义市场经济的观点曾经非常流行，因而使得社会主义商品经济理论有局限性，在有些问题上不够明确或不够彻底。例如，我们曾把社会主义商品经济的运行机制概括为计划经济和市场调节相结合，有些同志进而认为这就是计划经济为主，市场调节为辅，这样就难以使市场机制在社会资源配置中起基础作用。又如，一种流行意见认为，国有企业只能有相对的独立性。所谓相对独立，就是相对自主经营而不完全自主经营，相对自负盈亏而不完全自负盈亏。这样，国有企业就难以成为真正独立的商品生产者和经营者，难以成为真正的市场主体，从而也难以使市场机制发挥它应有的调节作用。再如，我们曾规定劳动力、土地和企业等都不是商品，这样就难以形成生产要素市场，难以使国有企业优胜劣汰，难以充分发挥市场机制的作用。再如，政府作为国有企业的主管部门既有行政管理权，又有财产所有权，同时又不承认企业作为法人有法人财产权，这就难以实现政企职责分开，而政企职责分开则是市场机制充分发挥作用的前提条件。这些理论上的局限都曾影响到改革的实践，增加了改革的困难，造成改改停停的局面。后来按照邓小平同志的理论克服了这些局限，在继承社会主义商品经济理论的科学内容的基础上，发展成为社会主义市场经济理论，并据此进一步明确了企业改革以及价格改革、市场培育、宏观管理改革的目标和要求，才比较顺利地建成了社会主义市场经济体制的框架。现在记住这个经验教训，还是很必要的。2。明确市场经济条件下国有经济的功能、地位和作用，建立起适应社会主义市场经济体制的所有制结构国有企业在社会主义计划经济体制中的功能和它在社会主义市场经济体制中的功能是不同的。在社会主义计划经济体制下，国有企业是完成国家计划的基层组织，因此它的经营内容和经营范围几乎是无所不包的。而在社会主义市场经济体制下，市场在社会资源配置中起基础作用，国有企业则是政府用以弥补市场缺陷、实现某些社会政策目标的手段，例如用以提供某些公共产品，经营资源垄断性行业，进行基础设施和基础产业建设，从事某些高科技产业，提供有关国家安全的产品等等。这一点，发达资本主义国家国有企业经营内容经营范围的演变为我们提供了佐证。在这里，社会主义市场经济和资本主义市场经济是有共同点的。这就决定国有企业成功必须处理好国有经济在国民经济中的功能、地位和作用。也就要把国有经济原来在国民经济中的主体地位，改变为主导地位。把国有经济放在国民经济中的主导地位不同于那种不重视国有经济，主张把国有经济放在国民经济中一般地位甚至取消的意见，也不同于那种不从实际出发，主张把国有经济放在国民经济主体地位上的意见。提出国有经济是主导，这是历史经验的科学总结。在改革以前，除了农业，社会主义国民经济中可以说是国有经济一统天下的局面。在这种国有经济不仅是主导而且是主体的情况下，是难以实现市场经济体制的。因此，市场经济要求企业成为真正独立的市场主体，而在国有经济一统天下的局面，即使主观上要求在国有企业建立现代企业制度，使之成为真正的企业，也是不可能的。党的十一届三中全会以来，我们一直坚持发展多种经济成分的方针。