交通运输收费道路管制研究

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摘要:收费道路作为交通运输的重要方式，对我国的经济发展产生极为重要的影响。本文从收费道路的自然垄断性质出发，结合我国交通运输道路的收费管制现状，分析收费道路管制目前面临的问题及不合理性，并对其收费管制方面提出相应建议。

关键词:收费道路；自然垄断

第十三届全国人民代表大会二次会议上，总理在政府工作报告中指出，两年内基本取消全国收费公路省界收费站，实现不停车快捷收费，深化收费公路制度改革，推动降低过路过桥费。这是我国当前对高速公路收费管制管理层面改革的新尝试和新举措。截止2018年底，全国高速公路里程数超过14万公里，里程规模位居世界第一。在已建成的高速公路中，有超90%是收费运营模式[1]。“借钱修路，收费还贷”的收费公路政策使中国在短时间内扩大高速公路的总规模。但收费公路典型的自然垄断特征和政府对收费公路收费管制的不合理举措，使我国收费公路的发展带来诸多问题。本文结合收费公路的自然垄断特性，运用传统经济学观点以及管制与竞争理论，分析运输公路收费的政府规制。

一、我国收费道路的自然垄断特性及研究现状

(一)收费道路自然垄断特性。政府对运输道路收费的管制是基于其自然垄断特性进行的[1]。早期的经济学对一般意义上的自然垄断的理解围绕在规模经济层面，如格林沃尔德(Greenwald)在其《现代经济辞典》中指出，自然垄断是一种自然条件，它恰能使市场容纳一个有最适规模的公司；斯蒂格利茨(Stiglitz)在其《经济学》中指出，在某些情况下，生产一种商品所使用的某种技术导致市场上只有一个或少数几个企业[2]。收费道路的自然垄断特征体现在其经营性质和规模性质。高速收费道路作为国家交通基础设施，在设计和规划之初，同一运输方向上往往不会有重复线路，这在经营性质上决定了其垄断特性；作为准公共物品，高速公路早期投入巨大，建设周期长、沉没成本高。从长远规划来看，前期投入与产出严重不平衡，交通流量剩余大，所以基本不存在相互竞争的另一条线路，这在规模性质上决定了其垄断特性。(二)运输道路收费管制研究现状。根据传统经济学的观点，为了获得最大利益，企业会根据利润最大化原则对产品进行定价，即边际收益等于边际成本。在没有政府管制或干预下，垄断企业(高速收费公路)为了追求垄断利润会提高收费价格，社会效益或社会效率受到损害，也有悖于收费道路作为准公共物品的社会经济目标。因此，有必要对运输公路收费进行政府管制，降低垄断企业的高额利润，充分发挥提供社会服务的公路的有效性、合理性，维护社会公平，提高社会效益。从国内相关资料与研究可以看到，我国对于高速公路的政府管制研究主要集中于收费定价与制度设计方面。本文多倾向于对制度设计合理性及目前面临问题的思考，希望为我国进一步深化收费公路制度改革提供有益参考。

二、我国收费公路收费管制分析

(一)我国收费公路收费类型。收费公路的管制体制是为实现收费公路持续、健康发展而建立的一种制度体系[2]。经过几十年的探索和实践，中国借鉴了国外收费公路管制措施和国内发展特点，形成两种收费管理模式：收费经营型、收费还贷型[2]。根据道路管理权和收费管理模式，中国的高速公路分为收费经营型公路和收费还贷型公路。收费经营型公路是指由国内外经济组织依法投资建成的公路或依法受让收费权的公路[3]。收费用于收回投资建设成本和获得合理回报，以营利为目的，在经营期满之后，无偿把经营权转移给国家；收费还贷型公路是指政府通过贷款、集资建设的公路。收费用于偿还本级和利息，在本息结算完成后立即停止收费[4]。(二)我国收费公路收费的重要性。调节通行量的需要。高速公路免费通行势必会使大量车辆涌入高速公路，造成混乱和拥堵，导致“公地悲剧”的发生。新制度经济学阐释“公地悲剧”为任何产权不明晰的公共物品都会导致过度使用，造成资源的浪费和破坏。高速公路收费政策意在避免这种现象的发生。通过收费，使高速公路产权明晰，体现排他性的同时给通行车辆提供选择机会，从成本-收益的角度进行比较选择，做出经济效益最优的出行方案。有效缓解通行量，充分发挥高速公路迅速、高效优势的同时，延长高速公路使用寿命，减少后期运营成本和维护管理费用。收回高额建设成本的需要。高速公路作为高等级公路，建设费用居高不下，在繁华地段建设费用甚至达1亿元每公里，如荣乌高速新线长约73公里，预计投资232.16亿元，每公里成本约为3.18亿元。实行高速公路收费是在较短时间内有序偿还国家建设贷款的有效政策。促进区域经济平衡发展的需要。作为推动经济增长的重要力量，高速公路在沿线地区的经济发展中起着至关重要的作用。中国各地经济发展程度各不相同，道路建设成本也各不相同。若全国高速公路免费通行，对于经济发达地区(东部地区)，可以通过其他资金、款项弥补高速公路事业带来的亏损，总体来看高速公路对经济发展仍带来正外部性；对于经济欠发达地区(中、西部地区)，高速公路利用率低，高速公路高额建设成本难以弥补，给当地经济带来负担，呈负外部性。因此，高速公路收费是促进区域协调发展和维护社会公平的举措。

三、我国收费公路收费制度存在的问题

高速公路收费制度给经济发展带来益处，我国交通规划描述为2020年实现“基本适应”，2050年实现“现代化”[5]，要实现交通事业的跨越式发展，高速公路收费政策和管制措施有待完善。由于我国高速公路收费制度起步较晚，发展时间较短，可借鉴的国外发展经验较少，在现实运行过程中仍存在一些问题，主要体现在：(一)收费站点设置不合理，收费年限长。高速公路收费站点设置不合理性主要体现在三个方面：站点数量多、站点位置不合理、站点交通设施不完善。法律规定高速公路不同收费站之间的距离不得小于50公里。事实上，二级及以上收费公路站点多达8万个以上[6]。场地位置规划不合理，如设置在长距离上坡和下坡路段；交通设施的不完善，如缺少提示牌、交通诱导设施等，极易导致交通事故的发生。全国各省高速公路各自为政，路网管理和收费标准由各省政府决定。法律规定，收费还贷型公路收费年限最长不超15年，收费经营型公路收费年限最长不超25年(中西部放宽至30年)。现实中，由于政府部门的逐利行为以及监管不力，超过规定收费年限的不合规收费站仍大量存在。(二)收费标准混乱，针对性不强。目前，我国高速公路收费标准不够明确，缺乏统一规范的定价模型与计量标准。高速公路通行车辆中数量庞大的私家车，占用的高速公路资源和付出的通行费较低。而对高速公路破坏性大、占用资源多的是营运类车辆。现实运行中，高速公路收费针对性不强，缺乏对价格歧视的应用，不同车辆类别收费标准差异性不大，对私家车和营运类车辆区别收费的管制措施有待加强。(三)乱罚款现象严重，管制措施欠缺。作为准公共物品，高速公路由国家(政府)垄断经营。行业中缺乏有效竞争者，加之政府管制措施的空缺，导致一些公路(投资商)暴利收费，其利润率甚至超过传统高利润自然垄断行业。由于政府是高速公路的主要提供者(受益者)，又是管制措施的出台者，导致高速公路改革过程较慢，管制措施时滞现象严重。高速公路不能按照正常的市场经济原则自主发展、自负盈亏。因此，运营效率低，随意收费和乱罚款现象严重，阻碍了经济健康发展。(四)收费管制改进不成熟，理论与实际偏差大。2012年，我国做出私家车辆节假日高速免费通行的管制调整。该政策本意是服务、便捷于民众，方便节假日出行，减少出行成本，可看作是社会福利的延伸。但实际操作与理论偏差较大。由于政策出台前缺乏合理的论证且与高速公路相关部门沟通较少，导致许多意想不到的困境。如大量私家车涌入高速公路，交通堵塞问题严重，影响运输效率；交通拥堵将不可避免的导致运营和管理成本骤增；免费政策导致高速公路的收入减少，使路政部门(投资商)产生抵触情绪，办事效率低下，管理成本提高。这些都是高速公路节假日免费政策带来的隐形成本。

四、我国运输道路收费管制对策建议

(一)健全相关法律法规，清理违规站点。面对当前高速公路发展过程中存在的诸多问题，最重要的是完善法律法规，在源头上让高速公路收费管制有据可依且是唯一标准。形成依法收费、依法管理的法制化管理体系。高速公路收费的直接窗口是各收费站点，首先对高速公路进行调查研究，重新规划投诉率较高和极不合规范的收费站点。对于违规或过期的高速公路收费站点严格取缔，使站点清理工作有序进行。在法律法规方面，我国应积极研究制定公路特许经营管理制度；省级统一管理收费还贷型公路；实行政企分开原则和分级、分类管理原则[2]。(二)加强管制机构独立性，降低机构逐利性。作为管制机构，政府必须保证行政执行的独立性、权威性和公正性。政府既是高速公路的提供者，也是高速公路收费的监督者，导致监管组织错位。尤其是政企不分，导致信息不对称，使其余监管组织掌握的经营信息较少，监管失败率和监管成本提高。应切实切断管制机构与受管制企业之间的利益链，尽量减少管制机构逐利性，以期实现政府管制的目标。在这一方面，可以借鉴韩国实行的商业公路信息透明制度[6]。把收入与利润核算权移交给专业第三方，并将结果公之于众，让整个社会充当监管者。(三)合理规划线路，缩减运营成本。对原有高速公路收费不合理的站点进行取缔，对在建或即将修建的高速公路则要经过认真规划和论证。依据《公路法》《收费公路管理条例》等相关规定，用经济模型预测和评估收费站点设置的合理性。高速公路作为国家基础设施的一部分，建设费用和沉没成本巨大，高速公路规划不合理会造成极大的资源浪费。高速公路收费标准应随经济发展与时俱进，根据工程造价、养护费用随时做调整。对收费还贷型公路，加快推行政企分开制度，摒弃自身行政色彩，提高组织运行效率，降低管理、运营成本。(四)明晰收费去向，收费制度透明化。高速公路收费管制要明确所收费用的去向，收费应用于高速公路基本财务费用、日常运行成本。目前普遍存在的问题是超高运营管理费，甚至超过公路养护费用，高居支出总额第二位。收费管制目标其一就是尽可能把收费去向明确化，避免高速公路管理层超额福利，杜绝资金挪用于楼堂馆所建设、投资理财等。同时还要明确统计口径，准确计算高速公路实际造价成本，而非各种不必要费用甚至违规费用(感谢费、陪标补偿费、掮客回扣等)的堆砌[6]。

参考文献：

[1]申燕.对我国高速公路收费管制的几点思考[J].价格理论与实践,2008(09).

[2]王国锋著.中国收费公路规制研究[M].北京:人民交通出版社,2007.

[3]金顺兴.经营性公路投资价值评估研究[D].西北工业大学,2006.

[4]裘力骏.我国收费高速公路管制浅析[J].商,2015(22).

[5]孙婧.亮出你的观点与理性空间[J].中国公路,2004(07).

[6]唐美丽.我国收费公路问题及对策研究[D].浙江财经大学,2013.

作者:吴昊男 单位:山东工商学院经济学院