国内排污许可管理制度的不足及改进

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摘要：排污许可制度是固定污染源管理的核心制度，是推动环境保护与治理的基础制度，也是改善环境污染现状的重要措施，在污染源控制和环境治理方面具有十分重要的意义。我国的排污许可制度起步较晚，不可避免地存在配套法律法规不够完善、公众参与度较低等问题。本文对比国内外排污许可制度的差异，借鉴国外的优秀经验，结合国内现状和个人实践经验，从多个方面反思国内排污许可制度的不足并提出一些建议，以期改进排污许可管理制度。

关键词：排污许可；污染源；环境治理

从“十三五”时期开始，政府在法律法规和政策方面开始全面推行排污许可制度，2017年修订的《中华人民共和国水污染防治法》、2014年修订实施的《中华人民共和国环境保护法》等相关法律法规均进一步强调排污许可制度[1-3]。《排污许可证管理（暂行）规定》和《排污许可管理办法（试行）》的出台规范了排污许可证的申请、核发、执行等行为，使其稳步推进，排污许可制度日渐成熟。但是，我国排污许可制度起步较晚，需要参考国外较为成功的经验，我国排污许可制度在法律法规政策、公众参与度、许可证的发放以及发证后的监管等方面仍然存在诸多不足。与国外成功经验比较，国内虽然起步较晚，但也有多年的实践经验，我国排污许可制度更适合国内的实际情况，也有优于国外的经验。

1排污许可制度的法律法规和政策分析

整体上讲，目前，我国排污许可制度仍处于不断发展和完善的过程中。自建立以来，我国一直坚持落实排污许可制度，但国家层面的立法仍然比较缓慢。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》进一步强调了排污许可制度，这才从国家立法层面确定了排污许可制度的法律地位。随后，《排污许可证管理暂行规定》和《排污许可管理办法（试行）》相继出台，进一步确定了排污许可证的实施方向，但是其仍属于框架性的指导文件，对于具体的实施方案仍缺乏明确的指导，系统操作性不强。1.1排污许可制度的核心地位没有凸显务。排污许可制度是污染物的预防和治理相结合的制度，始终贯穿于企业污染物排放的事前预审以及事后监督和违规处罚。在当前的环境管理体系中，环境影响评价系统、排污许可证系统、污水收费系统等间缺乏合理和有效的连接，给企业的管理和监管部门的监督造成了很多的限制。1.2法律法规的不完善务。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》进一步在法律法规层面确定了排污许可制度的地位，但是从行业顶层设计看，尚未有关于排污许可制度的专项法律法规，这就导致排污许可制度在实施、推广和改革的过程中缺乏统一的指导，虽然《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》都对排污许可制度进行了规定，但由于不是具体的关于排污许可制度的法律，这些法律法规没有提出具体的排污许可制度操作规则，尤其是对于拒绝接受排污许可制度的限制。与此同时，由于法律法规的限制，地方生态环境部门的监管也存在难题，对于污染物的无证排放和不按许可证排放，生态环境部门难以做到有效的监管和威慑。1.3完善排污许可制度相关法律法规务。国外的排污许可制度起步早，运行较成熟，法律法规比较完善，能够实现不同行业不同污染源的精细化管理，并且能够落到实处，确保企业严格执行。国内的排污许可制度虽然起步较晚，但是也有十多年的实践管理经验。我国要借鉴国外的经验，并且结合自身的实践经验，加快推进排污许可制度专项法律法规以及配套指导性文件的出台，进一步明确排污许可制度的核心地位，明确不按证排放甚至无证排放的法律责任，加大处罚力度，对于监管部门的执法范围做出明确的规定，对于企业在排污许可制度中的法律责任和义务做出明确的规定。1.4使用第三方咨询服务，帮助企业更好地实践排污许可制度务。随着我国大力推动环保产业化发展，环保产业的市场化程度不断加深，第三方咨询服务也逐渐成为企业在环保方面的最佳选择。例如，近年来，环保管家服务逐渐火热，在排污许可制度的实施过程中，第三方咨询服务机构在企业培训、资料审核等方面提供技术协助，能够更好地为企业解决法律法规认知程度不足、不够重视的问题。建议通过相关政策引导第三方环保咨询服务机构进入排污许可领域，加快培养排污许可制度第三方服务市场。

2排污许可证的分类与发放

2.1国内外排污许可制度的差异务。国内的排污许可制度采取综合许可管理的形式，即一个排污许可证同时规范排放单位在大气污染物和水污染物的排放，该管理方式的适用对象为《固定污染源排污许可分类管理名录》中的企业和其他生产经营单位。对于排放量大、污染程度高的单位，展开排污许可证重点管理；对于排放量小、污染程度低的单位，可进行排污许可证简化管理；对于名录之外的单位，则不需要申请排污许可证。国外则实施单项许可证制度，大气排污许可证和水排污许可证是单独发放的，每一类又有细致的分类，大气排污许可证以空气清洁法律为基础又分为建设许可证、运行许可证、酸雨许可证，水排污许可证又可分为个别许可证和一般许可证。排污许可证的发放并不是生态环境部门单独的行为，必要时需要其他相关利益方参与[4]。排污许可证发放方面，国内外的主要差异体现在，国外按照企业排放污染物的种类颁发具体的排污许可证，而国内主要为一证统筹管理，并且主管部门单一、其他各利益相关方参与度不足。国内排污许可制度起步较晚，相关法律法规尚需完善，随着经验的不断积累、法律法规的不断完善，国内的排污许可制度会趋近完善，越来越符合国情。2.2公众参与方面差异务。国外在排污许可证发放过程中有一个对外宣传的过程，包括污染源相关信息公告、收集民众对项目的评议、对公众意见进行回复和解释等，必要时需要举行听证会，让公众广泛参与。国内排污许可证核发有两个阶段，需要对公众开放监督。企业申请排污许可证前，需要将企业信息在全国排污许可信息管理平台公示5个工作日。另外，排污许可证核发完成后，排污单位的信息会在全国排污许可信息管理平台长期公开，公众可以随时通过该平台查看企业信息和排污许可证相关信息。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》特别完善了公众参与部分，规定“公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”，还在法律法规层面强化了政府和排污单位信息公开在排污许可相关工作中的意义，同时大幅度提升了公众参与在排污许可制度中的地位。生态环境部门以及负有环境监督职责的部门应当依法公开环境质量、环境监测、突发环境事件以及环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等信息。排污单位需要将主要污染物的名称、排放浓度、排放方式、排放总量，超标排放情况以及污染物防治措施建设和运行情况等内容向社会公开，并且主动接受社会及群众的监督。若发现排污单位存在违规违法排放行为，相关组织和个人可以直接向当地生态环境部门或环保监督执法部门举报，甚至向人民法院提起诉讼。在国内法律不断提升公众在环境决策中的作用的同时，公民的环境保护意识、维权意识不断提高，对居住环境的关注度也不断上升。在排污许可申请到发证以及发证后监管的过程中，公众都能够参与监督、建议，甚至能够影响决策，实施效果也很明显。国外的公众参与方式虽然给了公众更加多样的、更加便捷的参与方式，但是严重制约了项目的开展，并且容易导致同样的问题甚至是不重要的问题反复需要跟公众解释，耗费了社会资源。国内的做法在法律法规意义上赋予了公众参与环境保护问题的基本权利，今后在执法过程中可以更加公开透明，公众环保意识提升，也会反过来促进环境保护执法过程的改进，只有公众和环保监督部门共同参与排污许可制度，才能真正起到监督排污单位的效果。

3排污许可证的阈

3.1国内外排污许可证阈值核算的差异务。国内外污染源排放量的计算方法基本一致，均是采用单个污染源的最大允许排放限量。这些排放限量都是根据原料用量、产量、工艺流程、生产设备、污染控制设备的污染物去除效率等信息，结合当地的排放标准，使用某种计算方法（如排放因子法、物料平衡算法等）进行计算。污染物排放量的具体计算方面，国内使用的方法大同小异，基本采用上述国外算法。国内外均针对有组织排放源进行核算而后颁发排污许可证，都没有对无组织排放、风险事故状态以及非正常状态进行污染核算。3.2国内外排污许可证排放阈值的差异务。每个企业的每个污染源设置允许排放的上限，在这点上，国内外基本一致，只要不超出上限即可，否则生态环境部门按照相关法律法规进行处罚。国外的做法是，监管时并不强迫排污单位使用治污技术来满足污染物控制限值要求，但是允许排污单位通过削减排放水平的手段达到最佳技术所能实现的程度。国外会根据不同行业的工艺、污染物量等因素的不同来制定不同的限值。国内的做法是在统一的法律法规框架下，不同的排污单位和行业允许排放的污染物总量一致。国内对污染物排放总量有限值，对每一个污染源排放量也有限值，国内采用的是年排放量限值。在编制排污许可证时，除了限制年排放量以外，国外还会计算单日最大排放限值和单月最大排放限值，选取最为严格的限值作为企业应该遵循的排污许可证限值[3]。

4排污许可证发放后的监管

4.1企业完善自我监管机制务。企业是排污的主体实施者，同时也是污染物带来的环境影响的主体责任方，有责任控制、减少污染源，保证污染物的排放行为合法。为此，企业应主动建立自我管理机制，根据本行业的《排污许可证申请与核发技术规范总则》（HJ942—2018），自觉遵守许可证的要求，通过自行监测、台账记录以及信息公开等行为，实现企业的自证守法。4.1.1自行监测务。排污企业应该按照本行业的《排污许可证申请与核发技术规范总则》（HJ942—2018）来确定生产过程中的排污环节、排放口数量及位置、污染物类别以及排污许可限制等要求，制定适合自身企业的监测方案，然后委托第三方监测机构根据企业自行监测方案定期开展监测工作，安排专职人员定期对监测结果进行整理、分析和统计，企业需要对监测结果的真实性、准确性和完整性负责。4.1.2台账记录务。企业环境管理台账需要真实完整地记录企业的基本信息、生产设备运行信息、污染物产生信息以及污染治理设施运行信息等，人们要保证记录台账信息的准确性和完整性。4.1.3报告执行务。持有排污许可证的单位，应按照规范提交季度报告和年度报告，报告的内容至少包括排污单位的试剂排放情况以及达标分析，还包括污染物治理措施的运行情况等内容。4.1.4信息公开务。排污单位应按照《排污许可证暂行管理办法》的规定，公开监测数据，接受公众监督。排污单位应按照排污许可证规定的内容将季度排污执行报告和年度排污执行报告定期主动在全国排污许可证信息管理平台上填写并且公示。4.2政府层面的发证后监管务。排污许可证颁发后，企业是否按照排污许可证规定的限值进行污染物排放，国内外都存在监管不到位的情况。许可证的申请人有责任、有义务确保提交的许可证申请材料真实可靠，监管机构有权在许可证颁发之前和颁发之后的任何时候，甚至可以不提前通知的情况之下进入工厂，获取相关应受监管的信息，如果企业拒绝进入或者拒绝提供相关受监管信息，则被认为违规。监管的过程是相互的。排污企业对于监管机构也有监管的权利，应该受到公平对待，如果监管机构越权，排污单位有申诉的权利和渠道。在这个过程中，公众扮演着监管者的角色，有权了解不涉及商业秘密的污染源和监管机构信息。目前，国内的排污许可制度还处于许可证核发阶段，证后监管工作存在技术力量薄弱、监管责任不清晰等问题。一个更好的排污许可管理制度应该关注流程、工艺和内部运作，即不仅仅要在发放后监管，更要在技术上进行支持，企业在更高的环境标准要求下会自我更新，市场会帮助政府淘汰掉高消耗高污染的落后产能，合理的技术标准和强硬的监管手段并举，才是排污许可证发放后监管的正确措施。排污许可证的证后监管是一个长期的复杂过程，需要政府从顶层设计着手，健全证后监管的法律法规，明确监测部门和执法部门的职责范围。另外，要有机结合“日报月报平台、一企一档、在线监控、环保信用评价”等污染源管理系统，形成证后监管、执法的闭合管理模式。4.3第三方环保咨询服务助力企业排污许可务。需要监管的排污单位涉及范围较大，无论是企业本身还是政府监管部门都存着人力物力不足、技术水平有限的问题，很难实现有效的监管。当前，企业的自行监测受技术水平的限制，多数中小型企业难以承担昂贵的环保投入，最终导致多数排污单位的自我监管流于形式，很难落到实处。随着我国环保产业市场化程度的加深，选择第三方咨询服务机构成为企业落实环境保护的最佳选择。要为企业，特别是中小微型企业提供环保管家服务，这是目前中小微型企业的最佳选择。政府应制定相关政策，引导一些有能力、有资质的大型环保企业进入排污许可领域，为中小微型企业提供技术咨询服务。

5结语

目前，中国正处于环境管理体系的改革阶段，建设以排污许可证制度为核心的固定污染源排放监管体系，对于加强环境治理具有重要的意义。随着排污许可制度在全国范围内的推行，越来越多的经验被积累，相关法律法规日趋完善。而排污许可证发放后的有效监管，需要政府和全社会提供更加有力的技术支持，确保排污许可制度能够有效地实施。未来，政府、排污单位、第三方咨询服务企业、公众要一起参与排污许可制度建设，提供更加有力的技术支撑、更加全面的政府监督和社会公众监督，使得排污许可制度作为排污单位日常环境管理的重要措施，充分发挥排污许可制度的作用。在环境执法中，要充分利用排污许可证、规范证后监管，充分发挥社会公众监督的作用，依证监管和督促排污单位建立并完善环保管理机制，保证企业承担自身应负的环保责任，提高企业的环境管理水平。

参考文献

1倪雯倩，陈新涛，徐加伟，等.排污许可证制度在环境管理中发挥重要作用[J].环境与发展，2018，30（12）：223-224.

2王然.浅析排污许可制度现状及未来发展[J].资源节约与环保，2019，（9）：105.

3宫洪景.排污许可制度在企业中的实施现状[J].绿色环保建材，2019，（9）：39.

4周卫，郭少青.排污许可管理立法的国外经验和中国方案[J].湖北经济学院学报，2019，16（11）：87-90.

作者:吴爱琴 吕璠璠 单位:上海清宁环境规划设计有限公司