用水定额管理制度体系完善思考

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摘要：制度保障是节水工作持续有效推进的核心内容之一。用水定额是节水工作推进的技术依据，用水定额管理是节水工作有效落实的手段和保障。分析了我国用水定额管理中面临的主要难点，认为我国当前用水定额管理体系尚不健全，提出了完善用水定额管理体系的初步设想和强化用水定额管理的相关意见。

关键词：节水；节水型社会；用水定额；节水标准

《中华人民共和国水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》明确了总量控制与定额管理是我国水资源管理的基本制度，2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确提出实行最严格水资源管理制度，总量控制制度得到贯彻实施，并在实践中不断完善。然而，用水定额管理制度的贯彻实施一直面临困境，进展较缓，2013年水利部印发《水利部关于严格用水定额管理的通知》（水资源﹝2013﹞268号），开始推动用水定额管理工作。2014年3月14日，提出十六字治水思路，指明了新时代治水方向。2015年水利部印发《水利部办公厅关于做好用水定额评估工作的通知》（水资源﹝2015﹞820号），流域机构开展用水定额评估，推动各省进行用水定额修订工作，对推进用水定额管理工作起到了非常重要的作用。2015年至今，我国各省（自治区、直辖市）的用水定额标准已经进行全面修订，其中西藏自治区于2017年首次完成用水定额的制订和工作，标志着我国各省（自治区、直辖市）全部完成了用水定额的制订工作。用水定额管理是落实节水优先的基础管理手段，定额标准是实施节水管理的重要技术依据。通过近年的努力，用水定额标准逐步推进，为水资源税改革、落实国家节水行动方案、规划和建设项目节水评价等节水相关政策的实施奠定了基础。但是，我们应当认识到，当前的用水定额管理制度尚不健全，定额管理与其他水资源基础管理工作的结合尚不够紧密，部分定额管理制度尚不能得到贯彻实施。因此，对于完善用水定额管理制度体系、强化用水定额管理的研讨十分必要。

一、用水定额管理中存在的主要问题

1.相关职责落实不到位。《中华人民共和国水法》第四十七条明确：省、自治区、直辖市人民政府有关行业主管部门应当制订本行政区域内行业用水定额，报同级水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门审核同意后，由省、自治区、直2020.5中国水利辖市人民政府公布。然而，实际上由于各种原因，绝大多数省级行政区的用水定额制订或修订责任全部落到了水行政主管部门，有关行业主管部门没有承担起应有的责任和义务。水行政主管部门或其技术支撑单位，一般来说仅掌握一定范围内用水户的水量数据，而对于生产工艺、国内外技术水平和技术要求等相对较为复杂的专业问题并没有深入了解，编制的定额标准往往深度不够、现实操作性不强。总体来讲，用水定额管理涉及政府多个部门，但各部门定额管理职责不明确，缺乏多部门的协作机制。2019年4月国家发展改革委和水利部联合印发了《国家节水行动方案》，7月印发了《〈国家节水行动方案〉分工方案》，明确了农业节水灌溉、畜牧渔业节水的牵头单位为农业农村部，工业节水的牵头单位为工业和信息化部，公共领域节水的牵头单位为住房城乡建设部，农村生活节水的牵头单位为水利部。用水定额标准的制订或修订工作是节水工作的基础和技术依据，落实相关部门的责任和义务是推进节水优先的首要任务之一。因此，当前务必要将《国家节水行动方案》和《〈国家节水行动方案〉分工方案》的相关要求落到实处。2.相关制度尚不健全。当前对用水户的用水过程管理缺乏单位产品用水量的统计制度。用水户的单位产品用水量是一项统计数据，而非计量数据，若要实施用水过程管理，落实超定额累进加价制度，则必须建立起与水资源费（税）计收、计划用水管理等其他各项制度相配套的统计和管理制度，建立智能化的用水定额统计手段和严格的用水定额管理执法措施。可以说，截至目前我国各省级行政区的超定额累进加价制度均没有得到贯彻实施，部分水资源管理工作较好的地区实际执行的是“超计划”用水累进加价制度，而非“超定额”累进加价制度。虽然实施“超计划累进加价”同样实现了用水过程管理的目标，甚至也可以将计划用水作为用水定额管理的一种变型形式。但是，由于该管理过程中完全失去了“定额”的身影，在无形中弱化了用水定额在整体水资源管理体系中的作用。3.用水定额在用水过程中的管理尚存在一定困难。现实的复杂性决定了用水定额在用水过程中的管理目前尚存在一定困难。一方面是由于行业或产业的特点、企业规模等原因，企业产品种类繁多，用水环节及用水过程复杂，如不同产品间串联用水等情况，难以按产品分别计量统计；另一方面，企业产品产量受市场及行业管控影响，产品生产过程具有不稳定性，年内、年际单位产品用水量变化幅度大，出现部分月份超定额等情况，为定额管理带来困难。4.管理体系尚不健全《中华人民共和国水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规文件仅提出了实施用水定额管理的基本要求，而其制度框架和管理体系在实践中已经证明是不完善的。当前用水定额管理的作用几乎全部集中于建设项目水资源论证、延续取水评估、水利工程设计或规划、涉水相关规划（如水资源综合规划）等涉水相关事务的事前管理阶段，即准入管理阶段；事中管理，即用水过程管理工作滞后，部分领域相关制度由于前述的各种原因难以落实；事后管理尚未开展，完全处于空白。

二、用水定额管理体系构建设想

一项完善的制度应形成循环结构，各环节具有相互反馈、整体上具有自我完善功能。笔者认为用水定额管理体系总体上可分为事前管理、事中管理和事后管理3个部分。1.事前管理即准入管理，所有涉水项目、工程、规划等在开展之前必须通过用水定额进行核算，满足用水定额管理要求的才可以实施，作为批准实施的准入条件。我国当前用水定额管理的主要工作均为准入管理，并且取得了丰硕成果，成为水资源基础管理中的核心内容之一。2.事中管理即用水过程管理，当前的主要管理制度包括居民用水阶梯水价、非居民用水超计划超定额累进加价制度。事前管理阶段（即准入管理阶段）的标准不严格、不先进，甚至部分准入标准缺失带来的问题在用水管理阶段集中出现，而中间环节的滞后对定额管理体系的构建是破坏性的，造成节水后期评估的不完善、不真实，用水定额标准修订资料匮乏，对用水环节和用水过程不了解等诸多不利因素。因此，笔者认为强化用水定额的过程管理是今后落实节水优先的重点内容之一。3.事后管理即节水后评估与用水定额标准的修订，其目的在于总结节水工作中存在的主要问题，并根据管理实践的需要和现实的用水水平进一步调整用水定额标准。事后管理中用水定额修订的目的是明确和主动的，而当前各省用水定额修订总体上是被动的，定额体系的构建往往不够完善，实用性不强。因此该项工作应作为推动节水工作的一项重要措施推进。

三、意见和建议

一是用水定额管理必须与现有的基础管理工作有效结合。用水定额管理不是孤立存在的，必须与计划用水管理、规划或建设项目节水评价、重点用水户监控、建设项目水资源论证、取水许可审批、延续取水等水资源基础管理工作紧密结合。二是进一步健全定额管理相关制度和措施。明确定额管理中各相关政府职能部门的职责，建立多部门的协作机制；建立定额管理与计划用水管理相结合的有效机制，强化用水过程管理；建立统一的产品用水计量监督及管理制度，建立与管理要求相适应的用水统计制度，建立智能化的用水定额统计手段；与税务、工信等部门联合制定严格的用水定额管理执法措施。三是强化用水定额过程管理。以完善计划用水管理为突破口，将计划用水管理与定额管理有机结合，并将水平衡测试作为用水户延续取水等相关基础管理工作中的必备条件。此外，将重点用水户监控、用水总量控制结合，将节水监督检查融入用水过程管理。四是推进用水定额后期管理工作。开展节水后评估，并根据用水过程管理中发现的问题及时开展用水定额修订工作。用水定额准入管理（事前）、用水过程管理（事中）、后期评估与定额标准修订（事后）是一个整体，只有各环节工作整体推进，才能形成一套有效的管理体系。五是建立流域性乃至全国性的信息平台。将各地区用水户的计划用水、实际用水、供水人口、主要产品及产量、单位产品用水量等信息整合，建立信息化管理平台，打通定额管理与计划用水管理关键环节。

参考文献：

[1]中华人民共和国水利部.水利部关于严格用水定额管理的通知（水资源〔2013〕268号）[Z].2013.

[2]中华人民共和国水利部.水利部办公厅关于做好用水定额评估工作的通知（水资源〔2015〕820号）[Z].2015.

[3]刘强，桑连海.长江流域部分地区用水定额评估及定额管理情况综述[J].中国水利,2018(15).

作者:刘强 王海伟 单位:1.水利部长江水利委员会长江科学院 2.水利部长江水利委员会水资源节约与保护局