屠宰检验检疫制度完善思考

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摘要：本文系统分析了我国现行屠宰检验检疫制度的演变过程，指出了现行制度存在的责任主体错位、缺位，卫生检验未有效开展等问题，并提出了完善我国屠宰检验检疫制度的思路。建议厘清屠宰企业的主体责任和政府部门的监管责任，整合监管力量，加强屠宰环节追溯体系建设，完善屠宰标准体系，提升行业各方工作能力，进而提升我国屠宰检验检疫工作整体水平。

关键词：屠宰；检验；检疫；监管；机制

生猪屠宰检验检疫，是保障生猪产品质量安全和防止疫病传播的重要手段。现行生猪屠宰检验检疫制度存在责任错位、工作重复、可操作性差等问题，亟待改革和完善。本文在系统分析我国现行屠宰检验检疫制度演变过程、存在问题的基础上，提出了完善我国屠宰检验检疫制度的改革思路。

1我国屠宰检验检疫制度的演变过程

1.1“企业自检、部门监管”阶段（中华人民共和国成立至20世纪80年代初）。为明确屠宰场及场内卫生和兽医工作的责任和监督主体，改善屠宰场经营管理，1955年8月8日，国务院了《关于统一领导屠宰场及场内卫生和兽医工作的规定》，明确屠宰检验检疫由食品公司负责，同时规定“屠宰场的肉品卫生工作由卫生部门监督和指导，屠宰场的兽医工作由农牧部门监督和指导，出口肉类由商检部门监督与检查。”[1]1959年11月1日，农业部、卫生部、对外贸易部、商业部联合了《肉品卫生检验试行规程》（以下简称“四部规程”），进一步明确“各地商业部门领导所属屠宰厂（场），按照本规程进行肉品卫生检验，卫生、农业部门对本规程的执行情况进行监督指导，对外贸易部门对出口肉品的检验进行监督检查。”这个时期的屠宰检验检疫统称为肉品卫生检验，其主要特点：屠宰场自检并出具证书，农业、卫生、对外贸易等部门按照职责分工对企业的检验行为进行监督管理。1.2“分类检疫、农业部门统一监管”阶段（20世纪80年代中期至90年代中期）。为了适应生猪屠宰从食品公司独家经营变成多渠道经营的新变化，加强经济转型时期的屠宰行业管理，国家陆续出台了一系列涉及屠宰检验检疫的政策法规，逐步调整改革屠宰检验检疫工作。1985年2月14日，国务院《家畜家禽防疫条例》，规定“屠宰厂、肉类联合加工厂的畜禽防疫、检疫工作，由厂方负责，厂方出具检疫证明，加盖验讫印章，农牧部门进行监督检查”，同时规定“其他单位、个人屠宰家畜，由畜禽防疫机构或其委托单位实施检疫”。1985年8月7日，原农牧渔业部了《家畜家禽防疫条例实施细则》，其中第6条第3款规定，“大中型屠宰场、肉类联合加工厂具备检疫条件的，畜禽防疫、检疫工作由场（厂）方负责，其畜禽产品由场（厂）方出具检疫检验证明，加盖胴体验讫印章，由农牧部门防疫检疫机构和派出的兽医检疫人员进行监督检查。”该细则第20条规定，“凡不具备本实施细则第6条3款规定的畜禽屠宰、加工单位、个体户所屠宰、加工的畜禽、畜禽产品，由所在地畜禽防疫检疫机构或乡（镇）畜牧兽医站进行宰前检疫和宰后检验，并由其出具证明，胴体加盖验讫印章。”[1]这一时期，“家畜宰前检疫、宰后检验及其处理，按《肉品卫生检验试行规程》规定执行”。1992年4月8日，农业部修订了《家畜家禽防疫条例实施细则》，继续明确屠宰厂、肉类联合加工厂生产的畜禽产品，由厂方实施检疫检验，厂方要有专门兽医卫生检验机构、专职工作人员、检验检疫人员和设备。1995年12月22日，国务院办公厅下发《关于进一步加强生猪等畜禽屠宰检疫管理工作的紧急通知》（国办发明电〔1995〕38号），规定屠宰厂、肉类联合加工厂的屠宰检疫由工厂负责，农牧部门可派驻兽医监督员进行监督检查。这个时期，屠宰检疫实行分类管理，具备检疫条件的屠宰厂、肉类联合加工厂（即“两厂”），由企业自检，农业部门监督；其他的屠宰场则由农业部门负责检疫。1.3“三检分设、多头管理”阶段（20世纪90年代中后期至今）。1996年9月28日，国务院办公厅下发《关于生猪屠宰检疫管理体制有关问题的通知》（国办发〔1996〕40号）。这是一个关于屠宰检验检疫体制的转折性文件。该通知明确生猪屠宰检疫是政府行为，由农业部门的畜禽防疫监督机构实施，同时规定农业部、国内贸易部协商确定范围的“两厂”屠宰检疫，由企业自检、出证、盖章，畜禽防疫监督机构监督，必要时派防疫员驻厂监督。1997年7月3日颁布的《动物防疫法》和1997年12月19日的《生猪屠宰管理条例》，继续沿用国办发〔1996〕40号文“协商确定范围的‘两厂’屠宰检疫由企业负责”的要求。但此后多年，屠宰检疫由企业自检的“两厂”名单并未确定。2007年8月30日修订的《动物防疫法》取消了屠宰检疫“两厂”企业自检的要求，规定由动物卫生监督机构指派官方兽医实施现场检疫。2007年12月19日修订的《生猪屠宰管理条例》规定，肉品品质检验由企业负责，生猪屠宰的卫生检验依照《食品安全法》的规定执行。这一阶段，逐步确定了屠宰检疫、卫生检验和肉品品质检验“三驾马车”并行的制度，即屠宰检疫由官方兽医实施，主要在宰前、宰后检验传染病和寄生虫病，由官方兽医出具动物产品检疫证明；肉品品质检验由屠宰企业负责，主要检验健康状况、传染病和寄生虫病以外的疾病、注水或注入其他物质等，并由企业出具肉品品质检验合格证；卫生检验的执行则并不理想。从我国屠宰检验检疫制度的历史沿革看，自1949年以来，我国屠宰检验检疫制度经历了多次变革，在相当长的历史时期内，均由屠宰场作为检验检疫工作的实施主体，政府相关部门负责监督。直到20世纪90年代中期，国办发〔1996〕40号文明确了生猪检疫是政府行为，进而在此后的一系列立法中，将动物卫生监督机构的官方兽医实施屠宰检疫这一职责逐步确定下来。

2现行屠宰检验检疫制度存在的主要问题

2.1屠宰检疫承揽全责，肉品质量安全责任主体错位。首先，《食品安全法》《产品质量法》明确规定，生产者应当对其生产的产品质量负责，食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。屠宰企业对其产品质量负责，这既是法律赋予企业的责任和义务，也是企业应担的社会责任。其次，屠宰检疫作为保障肉品质量安全的重要措施，按照《动物防疫法》的规定，主要是检查肉品是否存在传染病和寄生虫病。但由于缺乏对屠宰检疫和肉品品质检验的了解，一些地方错误地将只经过检疫、没有经过肉品品质检验的肉品称为“放心肉”，导致屠宰企业没有承担起应有的责任，而往往由屠宰检疫承揽全责，混淆了屠宰企业质量安全第一责任人和动物卫生监督机构的监管责任，造成了畜禽产品质量安全责任主体错位。此外，由于屠宰检疫，特别是宰后逐头、逐岗检查的工作量大，地方动物卫生监督机构不得不把大量官方兽医投放到具体的屠宰检疫工作中，而对屠宰企业质量安全和养殖等动物卫生风险较高环节的监管力量严重不足，为动物卫生监督机构依法履职带来了巨大风险[2]。2.2肉品品质检验开展情况不一，肉品质量安全责任主体缺位。一是在同一屠宰企业，同一屠宰线上，对每一头猪，如果均由官方兽医实施屠宰检疫，由屠宰企业肉品品质检验员实施检验，那么一旦出现产品质量问题，责任很难区分，容易相互推诿[3]。目前，许多屠宰企业（特别是小型屠宰场点）仅有官方兽医实施同步检疫，企业肉品品质检验形同虚设。二是屠宰检疫和肉品品质检验在制度设计上本应各有侧重，但现行的《生猪屠宰检疫规范》（NY/T909—2004）、《生猪屠宰检疫规程》（农医发〔2010〕27号）和《生猪屠宰产品品质检验规程》（GB/T17996—1999），在工作流程和要求上有大量交叉重复的内容，既不便操作，又浪费人力物力。三是少数屠宰场以有动物卫生监督机构派驻官方兽医实施检疫为借口，推脱质量安全主体责任，在检验设施设备方面，投入严重不足，长期停留在“一刀一钩”，单靠肉眼观察进行品质检验的水平，在农残、药残、重金属、抗生素、激素等有害物质检测方面基本空白，因此难以保障肉品质量安全[4]。2.3卫生检验未有效开展，肉品质量安全存隐患。根据现行屠宰管理法律法规，卫生检验是与屠宰检疫、肉品品质检验“并驾齐驱”的一项检验制度。《生猪屠宰管理条例》规定“生猪屠宰的卫生检验及其监督，依照《食品安全法》的规定执行”。但在实际操作中，卫生检验并未开展。一方面，现行《食品安全法》没有关于“卫生检验”的具体规定，法律与法规之间的“接口”并不紧密。另一方面，相关部门并未依照《食品安全法》中“食品检验”的内容，制定和实施卫生检验的规章、标准和执行细则，卫生检验实际上名存实亡。

3完善我国屠宰检验检疫制度的思考

3.1企业自检，官方监督。厘清屠宰企业的主体责任和政府部门的监管责任，是有效实施屠宰检验检疫的基础。屠宰企业是屠宰产品的生产主体，应对屠宰产品的质量安全负责。对于涉及质量安全的病害、肉品品质和卫生指标等，均应由屠宰企业实施检验并检验合格，官方兽医则应主要发挥监督作用，承担监管责任。开展屠宰检验检疫，一是按照现行《动物防疫法》的规定，继续实行屠宰检疫制度，对检疫的内容、方式进行适当调整，强化屠宰检疫的监督把关功能，将检疫技术性操作交由屠宰企业负责。二是整合屠宰环节的卫生检验和肉品品质检验，实行新的肉品品质检验制度，检验的内容包括屠宰环节涉及畜禽产品质量安全的生物性、化学性风险物质和肉品品质指标，以强化屠宰企业的质量安全主体责任。三是强化对企业检验人员的监管。按照国务院的有关要求，将肉品品质检验人员资格纳入统一的兽医卫生检验人员资格进行管理，实行职业准入制度，明确检验人员必须依规程检验，对检验结论负责，对违规检验或出具虚假检验报告的，屠宰厂负责人和检验人员均要给予处罚，甚至禁止从业。3.2协同监管，全程可溯。3.2.1整合监管力量，形成监管合力3.2.1.1形成与上游养殖环节的监管合力。安全的畜禽首先是“养出来”的，而不是“宰出来”的。如果养殖环节的质量安全没有得到保障，仅靠屠宰环节的检验检疫，难以全面防范上游传导的诸多风险。要以强化养殖档案管理为突破口，全面掌握辖区内动物疫病防控、动物出栏补栏、病死动物无害化处理等方面的动态情况。要从源头控制兽药残留风险，加大对风险大、隐患高兽药的监督抽查力度，重点打击兽药违法添加、制假售假、违规使用等行为。要严格按照产地检疫规程和报检制度实施检疫，严禁未经检疫或检疫不合格的动物离开饲养地。3.2.1.2形成与下游肉品销售加工环节的监管合力。落实好《农业部食品药品监管总局关于进一步加强畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后监管工作的意见》（农医发〔2015〕18号），进一步细化、实化畜禽屠宰检验检疫和畜禽产品进入市场或者生产加工企业后的监管措施，有效衔接屠宰准出与畜禽产品生产经营准入管理。3.2.1.3形成监督执法与刑事司法的合力。官方兽医在开展屠宰检疫和对肉品品质检验的监管过程中，一旦发现涉嫌犯罪的，及时移送司法机关处理，紧密衔接监督执法和刑事司法手段，形成保障肉品质量安全合力。3.2.2加强屠宰环节追溯体系建设。详实、完整地做好信息记录，通过全程记录手段，督促屠宰企业和官方兽医按照法定程序开展检验检疫，同时将其作为肉品质量安全问题倒查的依据。一是做好入厂（场）查验和待宰信息登记，如实记录待宰动物数量、临床健康检查情况、隔离观察情况、停食静养情况，以及货主等信息。二是做好屠宰过程中的相关信息记录，如实完整记录肉品品质检验、“瘦肉精”检测等检验结果。三是做好无害化处理信息记录，如实记录无害化处理病害生猪或生猪产品数量、处理时间、处理人员等信息。四是做好屠宰产品出厂（场）信息记录，如实记录出场屠宰产品规格和数量、肉品品质检验证号、动物检疫证明号、屠宰日期、销售日期以及购货者名称、地址、联系方式等信息。3.3健全标准，提升能力。3.3.1修订完善规章、标准。对屠宰检疫的检疫对象、内容和方式作出调整；完善肉品品质检验，整合疫病、疾病、肉品品质和卫生状况等涉及肉品质量安全风险因子的检验职能，确定检验内容、程序和方法。3.3.2提升工作能力。一是提升企业质量自控建设水平。屠宰企业应建立健全肉品质量安全管理制度和安全生产规章制度，推进诚信管理体系建设。二是提升行业管理能力。强化政府属地管理责任，建立畜禽屠宰质量安全监管工作协调机制，健全各级畜禽屠宰行业管理和动物卫生监督机构，加强基层兽医队伍建设。三是提升风险监测能力。实施屠宰质量安全风险监测，增加监测有害物质种类，扩大监测畜禽范围，监督屠宰企业做好“瘦肉精”等有害物质自检。四是提升监督执法能力。通过屠宰质量安全风险分级管理、监督抽检、“双随机”检查等方式，督促屠宰企业做好兽医卫生检验工作，保障肉品质量安全。

参考文献：

[1]欧阳静，欧阳昌勇，欧阳英，等.现行制度框架下保障屠宰场猪肉产品质量安全的思考[J].中国动物检疫，2016，33（12）：34-37.

[2]侯佩兴，黄优强.生猪屠宰检验检疫监管模式探讨[J].中国动物检疫，2016，33（5）：21-23.

[3]冯新平.“新常态”下的生猪屠宰检验检疫监管模式的思考[J].中国畜牧兽医文摘，2017，33（5）：27-28.

[4]黄岳新.关于解决生猪屠宰检疫检验双轨制的思考[J].肉类工业，2010（9）：1-2.

作者:张朝明 吴晗 李汉堡 高胜普 张新玲 尤华 单位:1.中国动物疫病预防控制中心 2.农业部兽医局