户籍管理制度演变动力分析

导语：户籍管理制度演变动力分析一文来源于网友上传，不代表本站观点，若需要原创文章可咨询客服老师，欢迎参考。

一、理论分析出发点

（一）经济基础决定上层建筑

根据马克思主义哲学，建立在一定经济基础上的社会意识形态及政治法律制度和设施的总和称之为上层建筑。而在阶级社会中，政治法律制度及设施简称为政治上层建筑。户籍管理制度从其社会属性上来说，归根结底是我国目前政治上层建筑的一部分。从功能上来说，户籍管理制度最本质的功能只是承载人口统计及登记功能，而我国城乡二元性的户籍管理制度，是我国生产力发展水平不高这一大背景下、带有不同时期政策导向等时代印记的历史沿革下的现实产物。

（二）矛盾是推动事物发展的动力

进入21世纪，户籍管理制度改革的呼声日渐高涨。改革需要的出现，根本原因在于生产力发展到现阶段，我国经济发展水平总体上跃升到一个新台阶，但在区域经济发展不平衡、社会收入差距持续拉大等现状下，现行户籍管理制度与生产力发展之间的矛盾表现为生产力进一步发展所要求的劳动力自由流动与现行户籍管理制度催生下的一系列农民工的安置、子女入学、社会保障社会福利不平等问题之间的矛盾。

二、理论分析模型

根据上述观点，我国不同时期的户籍管理制度对应其承担的管理功能。建国至今的户籍管理制度一直是国家进行社会管理的重要行政手段，对应国家特定阶段的经济基础及相应的政府政策导向，而不仅仅是人口登记管理的工具及手段。在此理论分析基础上，建立如下模型，对建国64年（1949~2013年）来不同阶段进行划分，分析不同阶段、不同社会经济形态下户籍管理制度的变革情况。

（一）建立理论分析模型

本文主要分析生产力发展水平及社会主要矛盾对户籍管理制度演变的内在动力作用。同时，由于户籍管理制度的变革很难作为变量进行明确定义，因此以户籍管理制度在不同历史阶段的管理功能作为因变量对户籍管理制度的变革加以分析，选取产业结构、经济发展水平、社会主要矛盾作为自变量建立理论分析模型。自1956年年底社会主义制度正式建立以来，我国社会的主要矛盾始终是人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，因此自变量社会主要矛盾这一项以特定历史时期下与户籍管理制度相关的社会主要矛盾的具体表现形式作为衡量加以分析。理论分析模型如下Ft=f（ISt，EDt，SCt）①其中，Ft为户籍管理制度在特定历史阶段的管理功能；ISt为特定历史阶段的产业结构特点；EDt为特定历史阶段的经济发展状况；SCt为特定历史阶段下与户籍管理制度对应的社会主要矛盾的表现形式；t为时间变量。

（二）以时间序列划分不同阶段进行分析

根据理论分析模型①，以时间序列将建国以来的户籍制度变革分为五个时期。1.t={1949，1952}这是新生政权巩固期。在产业结构(ISt)方面，此时期我国以第一产业为主，工商业所占的比重是极低的。在经济发展状况(EDt)方面，经过八年抗战及三年内战，国家经济百废待举。同时，国家在这一时期建立了对我国户籍管理制度有深远影响的粮食统购统销制度。在社会主要矛盾(SCt)方面，此时社会主要矛盾仍是人民大众和帝国主义、封建主义、国民党残余势力的矛盾。这一时期是新旧社会的过渡期，因而社会新秩序重建中表现出的社会形态特征相对宽松。相对应的，政府也选择了较为宽松的户籍管理制度。从具体政策来看，1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》这部临时宪法规定“自由迁徙”为公民自由权，1951年《城市户口管理暂行条例》的目的之一是“保障人民居住、迁徙的自由”。与此同时，政府开始对城市人口进行登记和管理，作为之后户籍二元体制的准备工作并逐步限制企业招收农村工人。所以，在这一时期，户籍管理制度的作用(Ft)主要是为社会主义经济改造、建设及社会管理体制的重建及稳定做准备。2.t={1953，1965}这个时期是我国社会和经济的快速发展时期，主要的特点是在农业占比巨大的我国优先发展重工业。在产业结构(ISt)方面，1953年我党提出过渡时期总路线和总任务，开始农业、手工业及资本主义工商业进行社会主义改造，基本完成我国的重工业建设及布局，大大提高了工业在国民经济中的占比。在经济发展状况(EDt)方面，该时期我国优先发展重工业，国家采取计划手段管制商品价格，造成了农产品与工业产品价格之间的剪刀差，将农业利润向工业进行转移。同时，粮食统购统销制度使得城市居民得以低价购买粮食，进而保持较低的城镇劳动力成本。在社会主要矛盾(SCt)方面，这个时期国家一系列工业发展战略造成资本及人口从农村向城市的流动，具体表现为越来越多的农民希望进入工人队伍，吃“供销粮”。在这些社会矛盾的背景下，为了维持社会稳定，此时期户籍制度主要的管理功能(Ft)是“严加限制城乡之间、集镇与城市之间人口迁移”。具体政策表现是1958年的《中华人民共和国户口管理条例》正式形成了我国城乡二元性的户籍管理制度，《市政粮食定量供应暂行办法》对二元户籍管理制度做了经济注脚，此外还有诸如《严格制止农村人口向城市流动》、《关于减少城镇人口和压缩城镇粮销量的九条办法》、《关于处理户口转移问题的通知》及《关于户口迁移政策的规定(草案)》等法律法规，通过各项规定对城乡间人口流动进行严格限制。

“”时期，也是建国以来经济社会发展全面停滞的十年。在产业结构(ISt)方面，一方面城市的二、三产业几乎处于全面停摆状态；另一方面，中苏两国关系紧张，相当部分苏联援建项目陷入停滞状态。在经济发展状况(EDt)方面，国民经济处于全面瘫痪状态。在社会主要矛盾(SCt)方面，城市中的工矿企业无法创造更多的就业岗位，造成每年新增就业人口的大量失业。为缓解这一矛盾，国家开展“知识青年上山下乡运动”，希望利用低效率的农业来解决城市中日益增多的失业人口。所以，户籍管理制度在这个特定的历史阶段，其主要管理功能(Ft)表现为：推动更多城市人口，尤其是新增就业人口迁往农村；对农村人口向城市迁移进行严格限制，完全否定公民自由居住和迁移的权利。具体政策表现为1975年《宪法(修正案)》，利用宪法从法律层面完全否定公民“居住和迁徙的自由”。4.t={1977，1991}这一时期改革开放使我国经济社会都发生了巨大的变化。在产业结构(ISt)方面，我国实行的农村土地承包经营权改革，极大地释放了农业生产力。同时，我国东部沿海地区的工业逐步开始成长起来。在经济发展状况(EDt）方面，国民经济全面复苏，农业生产力的解放极大地带动了国民经济的增长。在社会主要矛盾(SCt)方面，改革开放极大地缓和了生产力与生产关系之间的矛盾，破除了生产关系中阻碍生产力发展的很多障碍。表现在社会生活中，除“下乡知青”大规模地返城之外，其他普通农村居民相比之前不再想要盲目进城。与此同时，国家“农转非”政策出台，逐步有计划进行“农转居”的人口管理。所以，这一时期户籍管理制度的主要功能(Ft)是实行弹性化的人口管控，从而配合经济体制改革，具体政策如1977年出台的《关于处理户口迁移的规定》。5.t={1992，今}这是改革开放的深入和快速发展期。在产业结构(ISt)方面，我国的优势产业逐步呈现出向东部沿海及向大城市聚集的趋势，其中劳动密集型的加工业成为了拉动我国经济快速增长的“三驾马车”之一。在经济发展状况(EDt)方面，经济总量相对改革开放前有质和量的飞跃、但区域经济发展不平衡、社会收入差距持续拉大。在社会主要矛盾(SCt)方面，东部与中西部地区的区域发展不平越来越明显，吸引了中西部大量的农村剩余劳动力到东部就业。同时，东部沿海地区劳动力密集型的出口加工业也对劳动力有巨大需求。在此情况下，户籍的人口管控功能逐步失效，但户籍所附带的在诸如公共服务、社会保障方面的城乡差距则表现得更为突出。所以，这个时期户籍制度的管理功能(Ft)更多是以不同的福利待遇对人群进行了划分，如一线城市以户籍为基础的“限车令、限房令”等。

三、政策建议

（一）实现均衡区域资源配置

目前，我国的区域经济发展不平衡，东中西部各省的经济发展状况存在巨大的差距，不同城市之间的福利待遇和社会保障水平有着巨大的差异。只要东中西地区及不同城市之间存在着资源配置、公共福利等的巨大差异，人口就仍然会不断从中小城市、中西部地区向东部大城市流动。在这种背景下，中小城市需要为东部沿海尤其是一线大城市分流人口，从而消解大城市的户籍改革压力。要达到这一目的，关键在于要在区域及不同城市之间均衡资源配置，缩小户口背后如教育、医疗、就业、社会保障、住房等方面的福利差距。户籍管理制度的改革需要中央政府的强势介入。中央政府应该对中小城市的发展给予足够的政策支持；推动城乡之间劳动力市场的一体化进程，尽快统筹全国的社会保障体系，加快实现全国范围内资源的公平分配和配置；户籍改革需要在全国不同层级城市同时推动。

（二）依据权利与义务对等原则

我国生产力的进一步发展需要劳动力可以更为自由地流动，而城市户籍改革中所面临的一大问题就是流动人口户籍准入制度的建立和完善。我国目前生产力发展水平不足，社会产品仍然没有极大丰富，城市总体的承受能力仍相对不足。在这种情况下，应根据权利与义务对等原则，建立流动人口获得市民待遇的合理途径，保障流动人口权利，建立更完善更合理的户籍管理制度，以实现我国经济社会的长期的可持续的发展。

作者：朱珂工作单位：上海大学社会科学学院