草原放牧管理制度对牧民的影响

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1内蒙古草地放牧管理制度的演变

1．1国家宏观放牧管理制度的演变

历史上，内蒙古草原曾生活着不同的放牧民族，但游牧一直是最主要的草原利用方式。解放以来，放牧管理制度宏观格局的演变是由传统的游牧方式逐步向定居放牧转型。（1）1947～1980年游牧向定居放牧转型期。内蒙古牧区放牧管理制度的演变发轫于1947年内蒙古自治区成立。1948年7月，时任自治区主席乌兰夫在内蒙古干部会议上明确提出：“畜牧区内实行放牧自由，盟旗行政区划内，草原牧场一切牧人放牧自由”。1956年3月，内蒙古自治区委员会提出“在游牧区应该逐步做到定居移场放牧，在牧场狭窄的地区应该做到定居划区轮牧”。大约经过10年时间，在游牧区初步实现定居游牧。1956年，开始提出定居移场放牧的要求。到20世纪60年代中期，在内蒙古地区延续几千年的游牧方式已基本被定居游牧或定居移场放牧所取代［1］。（2）1980～2003年定居放牧制度强化期。80年代初期至21世纪初，国家相继颁布了《中华人民共和国草原法》，并在牧区实施“草畜平衡制度”和“退牧还草制度”，从而使内蒙古牧区的定居放牧制度进一步得到了强化。80年代初期在牧区实施的以“牲畜承包到户”或“牲畜作价到户”为主要内容的家庭承包责任制，在当时的历史条件下极大地调动了牧民的生产积极性，提高了牧户的家庭收入，但也加重了草原的负担，使草原退化加剧。1989～1995年为进一步促进草地承包制，采取单户承包、联户承包和自然村承包等三种形式。1996～1998年完成草场第二轮承包，政府与牧户签订正式的草场承包合同，进一步明确了草原经营权牧户所有，并提出草牧场使用权承包到户30年不变，从而形成了对共有草原资源掠夺行为的有效约束。基于草原退化的严重情况，2000年8月开始公布“内蒙古草畜平衡规定”，其后的2003年又启动了“退牧还草”工程，在草原利用方面开始实行禁牧、休牧和划区轮牧的“三牧”制度，实施生态移民，草原定居放牧方式完全取代了传统的游牧方式。

1．2牧民微观放牧管理方式的变化

微观经济主体放牧方式是牧户在既定的国家宏观放牧管理制度的基础上，根据资源禀赋所选择的草原利用方式。（1）1947～1980年四季轮牧向定居游牧、定居移场放牧方式演变。1947年4月内蒙古自治区成立后，在“草原地公有、放牧自由”制度下，仍延续了以“艾勒”（即户）为单位的四季轮牧的放牧方式。但由于人口的急剧增长，牧民放牧地不断缩小，四季轮牧的方式遇到了困境。进入20世纪50年代，牧民定居加速，游牧半径进一步缩小，一般局限于20～30km。在牧区基本形成骨干劳力到夏秋营地放牧，其他家庭成员，尤其老人和孩子留在冬春营地的定居生活方式［2］。（2）1980～2003年定居游牧、定居移场向定居划区轮牧、定居圈养方式演变。从20世纪80年代初到90年代末，草场承包到户政策的实施，进一步强化了牧户的定居放牧方式。由于单户可利用草场面积的有限性，多数牧户采取定居划区轮牧的放牧方式，划区轮牧是根据草场的生产力和放牧畜群的需要，将放牧场划分为若干个区，规定放牧顺序、放牧周期和分区放牧时间的放牧方式。在内蒙古划区轮牧的周期一般按季节来计算，在继承和保留传统游牧方式的基本思想基础上，根据草场的面积、质量、水源等情况把草场划分之后按季节变化来利用草场。2000年，“退牧还草”工程开始启动，内蒙古部分草场退化严重的地区，出现了定居圈养方式。

2研究区域相关情况

2．1调查区域

选择的4个嘎查位于内蒙古自治区锡林郭勒盟，分别是苏尼特右旗白音图古日格嘎查（编号1号）、东乌珠穆沁旗额尔顿乌拉嘎查（编号2号）、苏尼特右旗额尔顿锡力嘎查（编号3号）和东乌珠穆沁旗白音布日德嘎查（编号4号）。从草地类型来看，1号嘎查草地属荒漠草原，2号嘎查和3号嘎查属典型草原，4号嘎查属草甸草原；人均草原面积分别为242．92hm2、74．44hm2、133．64hm2、318．6hm2；平均载畜量分别为0．30羊单位／hm2、0．45羊单位／hm2、0．46羊单位／hm2、0．95羊单位／hm2。

2．2宏观放牧管理制度

现行的国家宏观放牧管理制度主要有草畜双承包制、草畜平衡制度、三牧制度（禁牧、休牧、轮牧）。从表1看出，研究区4个嘎查全部实行了草畜双承包制和草畜平衡制度，其中草畜双承包制的实施总体上是分两个阶段来完成的：第一阶段分牲畜到户，第二阶段分草场到户。苏尼特右旗的白音图古日格嘎查是分3个阶段完成，草场先分到浩特（类似农区的自然村），再分到牧户。该嘎查也是研究区域中唯一实行禁牧制度的嘎查。2001年锡林郭勒盟实施以“围封禁牧、收缩转移、集约经营”为主要内容的围封转移战略，即通过对草场采取围封禁牧、春季休牧、划区轮牧和对耕地采取退耕还林还草等措施，保护和恢复植被。4个调研地点，分别位于禁牧区、春季休牧区、围栏轮牧区和划区轮牧区。

2．3微观放牧方式

调研区域牧户基本都采用了划区轮牧的方式（表2），其中苏尼特右旗的白音图古日格嘎查属于围封转移项目区，全部禁牧；其余3个嘎查牧户的放牧方式多以两季或三季划区轮牧为主。

2．4牧民生计

2．4．1牧户收支结构

从4个嘎查的收入情况（表3）来看：牧业收入所占比重较大，4个嘎查的牧业收入均占到总收入的90％以上，分别为97．76％、93．68％、94．39％、97．82％；非牧业收入所占比重仅为2．24％、6．32％、5．61％、2．18％。可见，草原牧区牧民的收入来源途径单一，牧业收入仍是其主要收入来源。因此，草场数量和质量、牲畜头数及市场价格的变化对单个牧户的收入产生的影响较大。从4个嘎查的支出情况可以看出，除东乌旗白音布日德嘎查外，其他3个嘎查的生产性支出均占到总支出的50％以上，分别为53．52％、61．75％、54．05％。在调查中发现，牧户生产成本增加的主要原因是由于禁牧或休牧期增加了购买饲草料的支出。东乌旗满都镇白音布日德嘎查生产性支出所占比重小，原因是户均草场面积大，草场质量好，80％的牧户有自己的打草场。

2．4．2研究区域的贫富差距

根据在内蒙古锡林郭勒盟的调研数据，1号嘎查的基尼系数为0．42，3号嘎查的基尼系数为0．34，2号嘎查的基尼系数为0．39，4号嘎查基尼系数为0．27。根据联合国有关组织的规定：若低于0．2表示收入绝对平均；0．2～0．3表示比较平均；0．3～0．4表示相对合理；0．4～0．5表示收入差距较大；0．6以上表示收入差距悬殊。0．4为警戒线，超过0．4为警戒状态，达到0．6则属于危险状态。基尼系数的计算结果显示，这4个嘎查基本处于收入分配较合理的状态。但从实际调查结果来看，牧户收入差距有进一步拉大的可能性。

3放牧制度对牧民生计的影响

3．1宏观放牧管理制度的影响

3．1．1草畜双承包制对牧民生计的影响

草畜双承包制的目的是通过草原所有权与使用权适当分离，把“人畜草”、“责权利”有机地统一协调起来，使经营畜牧业和经营草原紧密挂钩，让生产者在争取获得更多经济效益的过程中关心生态效益，有效激发牧民养畜和保护建设草原的积极性，初步形成适应牧区特点的社会主义畜牧业放牧管理体制。由此可以确定，该制度安排的最终目标是实现经济效益与生态效益的统一。但从调查区域的实际运作情况来看，草畜双承包制在设计上存在缺陷，在一定程度上对牧民的生计产生了影响，具体表现为：一是由于户均草场面积小，不能满足划区轮牧的最低要求。如调查的苏尼特右旗白音图古日格嘎查就其草地类型讲，户均草场面积达到3300hm2才可以采用轮牧方式。但实际该嘎查户均草场面积不到1300hm2，草场无法实行轮牧。同时，在市场经济条件下，牧户追求利润最大化，牲畜不断增加，造成对牧场的强度利用、重复利用，促使牧场沙化、退化，对牧户的长远生计造成影响。二是在面积有限的围栏草场上，大牲畜放不了，最终导致畜种结构单一化，从而使牧户抗市场风险或提高预期收益的机会变小。三是不能合理、均衡地利用现有草场的水资源，增加了牧户的生产成本，如在无水草场上打深水井，其成本至少十多万元。四是草原的排他性是借助网围栏来实现的，有条件的牧业大户先建立起网围栏，结果使牧户之间的贫富差距会越来越大。如果不改变这种制度安排，可以预见的是草原退化将由普遍退化转变为局部退化，牧户之间的贫富差距会越来越大。

3．1．2草畜平衡管理制度对牧民生计的影响

从宏观层面讲，超载过牧导致草畜不平衡，将影响草原生态环境，最终将影响牧民经济收益的增长。从微观层面讲，牧民选择具体的放牧方式必然要考虑草畜平衡问题。因为草畜不平衡必然带来两个方面的问题，一是超载过牧，影响牧民的长期利益；二是草地资源没有获得充分利用，影响牧民当前收益［3］。草畜平衡管理制度制订的初衷是通过科学的确定载畜量来控制草原退化［4］。但实际调查结果反映的情况是草畜平衡由于执行不当，演绎成干预牧户微观生产经营活动，成为影响牧民自主经营、自主创新的阻碍。由于天然草原产草量的波动性，使得载畜量标准的制定面临着许多技术难题，导致草畜平衡管理制度的执行成本偏高，在部分地区流于形式。在牧户草场面积既定的条件下，草畜平衡制度的实施，使牧民依靠增加牲畜头数来增收的可能性变小，可能涉及到部分牧民的基本生存保障问题。如果没有相关的社会福利政策、生态补偿机制支持，这部分牧民的生活质量、生存状态都会受到一定程度的影响。同时，在草畜平衡制度的执行过程中，不排除政策执行者的寻租行为，从而带来社会公正与平等问题。

3．1．3围封转移对牧民生计的影响

内蒙古东苏旗白音图古日格嘎查属围封禁牧区，2003年嘎查实行围封转移政策，禁牧期为5年，涉及110户。在围封转移项目实施过程中，有三种安置方式可供牧户自愿选择：第一种移到北面草场（包括宏格尔苏木、查干敖包苏木、本苏木的其他嘎查）；仍以畜牧业为主要生计方式。第二种搬到政府出资兴建的移民村，主要从事其他养殖业或从事二三产业；第三种选择拿钱离开，自谋生路。其中，有牲畜的牧户通过租草场放牧；一部分无畜户给别人放牧；一部分无畜户从事其他职业。对牧民生计影响的调查结果如下：（1）在横向上，通过对不同安置方式的牧户收入状况进行对比发现，搬迁到北部草原继续从事畜牧业生产的44户牧民的整体生活水平要高于其余66户，移到移民村的11户的生活水平改善程度较低。据调查，迁入移民村的牧户主要在政府的扶持下从事其他养殖业或二三产业，由于缺乏相应的养殖经验和技术培训，使牧户在从事畜牧业之外的其他行业时困难重重，生计受到严重影响。迫于生计，有一部分牧民在禁牧期又重新回到了草原继续从事畜牧业生产。（2）在纵向上，通过对围封前后牧民收支情况的对比发现，牧民的生产性支出与生活支出在围封后出现了不同程度的增加。其中，生产性支出增加幅度最大的是饲草料支出，约占牧户生产支出总额的50％。在禁牧期间，虽然政府给予了一定的生态补偿，但由于禁牧的面积大，资金短缺，牧民在禁牧时自己需要外购一定的饲草料，导致饲养成本增加，使牧民大都存在不同程度的负债。在生活支出中，生活日用品支出的增长幅度较大，尤其是搬迁到移民村的牧民。从整体收入情况来看，牧户的收入来源仍以畜牧业为主，占总收入的96％，政策性收入仅占0．74％。由于禁牧，为节约饲养成本，牧户减少了养畜数量，导致收入不同程度的减少。

3．2微观放牧管理方式的影响

对调查区域内不同放牧方式牧户的收支情况进行比较的结果显示（表4）：采取不同放牧方式的牧户收入差别较小。牧业生产依旧是不同放牧方式牧户的主要收入来源，尤其是采用四季轮牧方式的牧户，全部收入来源于牧业生产，如2号和4号嘎查。同区域不同放牧方式的牧户，收入是四季轮牧牧户高于三季轮牧及两季轮牧的牧户，如2号嘎查。如果不考虑其他影响收入的因素，在有限的草场空间进行多季轮牧不仅可以使草原得到生息，也可以增加牧户的收入。从支出情况来看，采用不同放牧方式的牧户支出差别较大。对调查区域内不同放牧方式的支出进行的比较结果显示：两季轮牧牧户的生产性支出明显高于三季轮牧及四季轮牧的牧户，主要原因是购买饲草料成本的增加。4号嘎查由于人均草场面积比较大，草地产能高，饲草料供给充足，其生产性支出明显降低。

4结论与建议

现行的宏观放牧管理制度和微观的放牧方式对牧户的生计产生正向或负向的影响。在放牧制度对牧户生计的影响机制中，宏观放牧管理制度发挥了主导作用，一方面直接对牧民的生计产生影响，另一方面通过影响微观放牧方式对牧民的生计产生间接影响。现有的牧区放牧管理制度在制定时未能系统地考虑生态保护和牧民生计的关系，从而使基于恢复草原生态的草地利用管理政策成效不理想。内蒙古草原不仅是中国北方的生态屏障，也是牧民赖以生存的基础，牧民生计状态对草原生态的保护和利用意义重大，如何平衡草原的生态效益和经济效益应该是草原放牧管理制度安排的出发点。从宏观层面来讲，放牧管理制度的安排应考虑不同地区牧户生态和经济条件的差异性、多样性，为牧户放牧方式的改进提供有弹性、相互配套的制度保障。从微观层面来讲，合理的放牧方式一定是在经验观察基础上的、本土化的放牧制度与模式。

作者：冯静蕾扎玛曹建民盖志毅工作单位：内蒙古农业大学经济管理学院