水资源管理制度考核思考

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一、最严格水资源管理考核制度现状

甘肃省最严格水资源管理考核制度最早见于2010年年底由甘肃省水利厅编制的《甘肃省地级行政区用水效率控制指标及其考核体系（送审稿）》，其中规定了用水效率相关指标的考核主体、对象、内容和依据，没有涉及用水总量和水功能区纳污控制指标的考核。2011年7月甘肃省人民政府办公厅印发的《甘肃省实行最严格的水资源管理制度办法》规定了落实最严格水资源管理制度的主体和问责制度，明确了考核方式、考核主体和对象及考核结果的运用，相对于《甘肃省地级行政区用水效率控制指标及其考核体系》中关于考核制度的规定，该办法规定内容较为全面。2011年12月，水利部确定甘肃省为落实最严格水资源管理制度试点省份，随后甘肃省水利厅组织编制了《甘肃省加快实施最严格水资源管理制度试点方案（2012—2014年）》，作为方案的保障措施明确了监督考核制度的部分内容，重点规定了各级人民政府作为落实最严格水资源管理制度的责任主体，应制定与之相配套的政策措施。甘肃省人民政府在2011年首次将万元工业增加值用水量纳入对地方政府的绩效考核体系，省工信委会同省水利厅于2012年年初开展了考核工作。总括目前甘肃省最严格水资源管理制度，主要内容为：一是明确了考核主体和对象，即由省级相关部门对市州政府进行考核，市县参照执行。二是明确了考核方式，实行自行考核与上级考核相结合的体系。三是初步明确了考核内容，即水利部《实行最严格水资源管理制度工作方案》确定的有关内容。四是明确了考核责任，主要有项目和人事两种，即考核结果与项目安排和人事任用相挂钩。综观目前甘肃省最严格水资源管理考核体系，仍基本停留在制度建设和完善方面，突出问题表现在：一是考核规范不够系统，考核规定散见于各个规划和制度中，没有形成规范统一的体系。二是考核内容较为原则，缺乏可操作性的规定，难以落到实处。三是考核责任偏弱，规范和约束性不强，易流于形式。四是考核依据欠缺，水资源管理信息化滞后，监测能力不强，考核依据的公信度偏弱。

二、构建甘肃省水资源管理责任和考核制度的总体设想

根据甘肃省目前最严格水资源管理考核制度的实践和存在的问题，总体设想是依照“三条红线”控制体系，制定最严格水资源管理制度考核办法，规范统一全省最严格水资源管理考核制度。完善水资源统计监测体系建设，尤其是要强化跨界河流的控制断面和重点用水户的计量监测，为最严格水资源管理制度考核提供可靠依据。建立健全最严格水资源管理制度的考核内容，结合国家确定的监督考核指标和监测评价指标，从严控制，细化内容，达到易操作、可控制、能落实的目标。用水总量考核要紧密结合甘肃省水资源总量短缺的水情，把总量控制下的水资源优化配置作为考核重点，以产业结构调整、城镇规模布局、用水结构优化、水资源平衡利用等印证总量短缺指标的完成情况。用水效率考核要紧紧围绕甘肃以农业为主，经济欠发达的省情和农业是用水大户的实际，将农业用水效率的考核作为重点，同时兼顾工业和生活用水，注重统计指标的选取和优化以及各指标间的衔接统一。水功能区限制纳污考核要准确把握甘肃作为我国西北重要的生态屏障，因水资源紧缺所引发的生态环境问题突出的实际，从严设定考核指标，重点在部门协作机制的建立和完善上取得突破，把监测能力的提高作为考核的重要基础着力推进。

三、考核体系

按照水利部《实行最严格水资源管理制度工作方案》确定的监督考核和监测评价两项指标，结合甘肃省落实最严格水资源管理制度的现状，优化甘肃省监督考核内容，构建契合甘肃省情和水情特征的考核体系。

1.考核主体

各级人民政府对落实最严格水资源管理制度负总责，因此省级考核主体为省人民政府。从考核的权威性考虑，结合甘肃省政府已将万元工业增加值用水量纳入对地方政府绩效考核体系的实践，除万元工业增加值用水量之外的其他指标也应纳入地方政府绩效考核体系。省政府作为考核主体，具体考核工作应由省级水行政主管部门组织实施，每年会同省发展改革委、工业信息化委员会、环境保护厅、住房城乡建设厅、统计局、质监局等有关部门具体开展考核工作。

2.考核对象

市（州）、县（市、区）人民政府和取用水户为考核对象。市州政府由省政府考核，县（市、区）政府由市州政府考核。根据《甘肃省取水许可和水资源费征收管理办法》的规定，甘肃省取水许可实行分级管辖。因此，省、市、县政府所属的水行政主管部门还应当对取用水户进行考核，最终将用水情况纳入到地级和县级行政区范畴，以确保考核工作落到实处。

3.考核内容

①用水总量考核定量指标包括用水总量，农业、工业、生活和生态用水量，地下水开采量6项，参照水利部的规定和广东省最严格水资源管理考核办法，增加了农业、生态两项指标，主要是考虑到农业是甘肃用水大户和生态用水不足的实际情况。②用水效率控制考核定量指标包括万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水利用系数3个指标。③水功能区限制纳污考核定量指标包括主要江河湖库水功能区水质达标率、城镇供水水源地水质达标率、跨行政区河流交接断面水质达标率、入河排污量4项，与水利部和广东省的相关规定比较，增加了入河排污量的考核，因为入河排污量是决定水功能区水质是否达标的重要因素。定性考核内容包括“三条红线”的制度建设、组织机构、管理措施、执法成效、公众评价5项。制度建设指最严格水资源管理的政策法规体系以及相关标准的制定建设情况，该内容不限于单独的政策规范，也包括其他水法规政策中的相关内容，甚至涵盖发展改革、环保、农业等部门中的涉水部分；组织机构指落实最严格水资源管理制度的所有机构，包括领导小组及办公室、委员会、联席会议以及一些民间团体等；管理措施指根据国家及省上的有关法律、法规的规定，各地在落实最严格水资源管理中采取的具体措施，如节水型社会建设试点、计量设施安装、用水计划管理、水资源论证等；执法成效指水行政执法情况，涵盖执法队伍的建设、执法素质的培养、执法数量及挽回的经济损失等；公众评价指社会公众通过来信来访、网贴留言、调查问卷等方式反映的地方在水资源管理方面的情况。

4.考核方式

最严格水资源管理实行自行考核与上级考核相结合的制度。具体方式为上级政府所属水利、发展改革、工信等部门按照五年“三条红线”控制指标，结合经济社会发展趋势，预测来水情况，分解年度定量考核指标，并于每年12月底前报经同级人民政府确认后，纳入年度考核指标体系，同时向下一级政府下达。下级政府在自查的基础上，于下一年度2月底前，将包括上年度本地区定量指标完成和定性指标执行情况的自查报告报送上级政府。上级政府在每年3月底前，责成有关部门组成评价考核工作组，通过现场核查和重点抽查等方式，对下级政府最严格水资源管理制度的落实情况进行评价考核和监督核查，形成评价考核报告，经同级人民政府审定后向社会。

5.考核结果

①用水总量定量考核结果。其中用水总量完成情况应与区域用水指标相挂钩，即未超用水总量的，可灵活自由调配节余水量，超过用水总量的，暂停审批区域用水，并督促该行政区制定相应措施，核减超用的水资源。农业用水按照《甘肃省水资源综合规划》确定的目标，逐步核减，将水资源调配到效益较高的工业行业，未实现核减目标的，应暂停审批工业项目用水。工业和生活用水应在控制指标范畴内，适当调配。生态用水应适当提高，并逐步从其他行业挤占的生态用水中予以退减，未完成推荐目标的，同样暂停审批其他行业用水。地下水开采应严格执行采补平衡原则，以地下水允许开采量为基础加以控制，超采区应逐步压减，该区域一律禁止审批地下水取水许可。②用水效率定量考核结果。用水效率定量指标的考核结果主要包括三种情况：其一是与干部任用挂钩，考核结果作为对政府领导班子和主要负责人综合考核评价的重要依据，实行问责制。其二是对完成和超额完成考核指标的地方政府予以表彰奖励，上级政府在安排该地区年度取水、建设项目审查、项目投资和落实“以奖代补”政策时给予倾斜。其三是对未完成考核指标的地方政府，应在评价考核结果公告后一定时期内，提出限期整改措施，并限制审批该区域建设项目新增取水。③水功能区纳污能力考核结果。水功能区纳污能力考核要与用水总量和用水效率挂钩，完成水功能区纳污能力控制指标的，应在年度用水总量控制指标的分解和项目安排上予以倾斜，同样在干部绩效考核上作为指标之一予以考虑。④定性指标考核结果。定性指标考核结果应设定相应的分值和权重，其考核结果应纳入综合考核评价范畴予以规范，作为最严格水资源管理制度的综合考核结果与用水总量指标调整、项目安排、干部任用等统筹决定。

四、建立健全最严格水资源管理制度考核的保障措施

1.组织机构保障

各级人民政府作为最严格水资源管理制度落实的责任主体，应建立目标责任制，签订责任书，确保监督考核指标和监测评价指标的实现。各地要成立实施最严格水资源管理制度机构，将涉及部门纳入其中，建立完善部门间协作机制，落实人员力量，明确责任分工。各级行政区域要以上级政府确定的“三条红线”控制指标为依据，按照分解的监督考核指标和监测评价指标，合理确定重点用水监控对象，建立工作制度，完善政策措施，制订具体实施方案，逐级明确责任，层层抓好落实，建立起运转有序、组织有力的组织保障机制。

2.经费投入保障

加强对水资源费的征收、使用和管理。适时开征采矿取（排）水、地热水和矿泉水的水资源费。落实《甘肃省节水型社会建设“十二五”规划》《甘肃省水资源管理系统建设总体实施方案》中央水资源费补助和地方水资源费资金投入，研究水务投融资渠道，建立水资源供、用、耗、排的投资机制，多渠道筹集水资源管理资金，保障本地落实最严格水资源管理制度各项任务措施的落实。

3.公众参与保障

充分利用媒体，开展多层次、多形式的宣传教育活动，广泛宣传实行最严格水资源管理制度的重要性、紧迫性以及国家有关政策措施，弘扬节约水、保护水、爱护水的社会风尚，增强全社会水资源节约和保护意识。强化舆论监督，对“三条红线”指标执行情况进行通报，加大水价宣传力度，引导农业结构调整和节约用水，引导合理利用地下水，促进水资源在产业、城乡、区域间优化配置和高效利用。宣传节水先进典型，公开曝光浪费水、污染水的不良行为。积极完善公众参与机制，培育和发展用水者组织，引导各级各部门和社会各界关心支持水资源管理，促进水资源社会化管理。建立水资源管理网上留言和评价平台，畅通公众参与渠道，强化社会监督。

4.技术基础保障

考核主体要根据考核内容，确定跨区域监测断面，断面过水量为各行政区域的基本用水总量。在地下水集中开采区、地下水超采区等区域设立地下水观测井，监测地下水开采情况。在监测断面安装符合标准的计量设施，并保证计量设施的正常运行。建设水资源管理信息系统，编制水资源管理信息化建设实施方案，逐步建成本行政区统一的水资源管理信息自动采集、传输和应用系统，初步实现水资源管理信息化。

作者：赵基尊工作单位：甘肃省水利厅信息中心