社会组织管理制度创新策略

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一、传统社会组织管理制度面临挑战

社会组织是党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是创新社会管理的重要载体，是构建和谐社会的重要因素[1]。统一的登记管理机关和分散的业务主管单位容易导致权责不清，造成社会组织的日程管理混乱。各级民政部门负责社会组织的登记工作，在法律上是社会组织的统一归口管理部门。同时，相关法律法规规定，与社会组织业务范围相关的政府职能部门或政府授权的单位，作为社会组织的业务主管单位也要行使监督管理职能。这样，统一的登记管理机关和分散的业务主管单位在同一行政层级上分别对社会组织实施监督和管理。虽然这两个部门无论在法律上还是在实际工作中都存在协调和沟通，但部门视角和部门利益的不同，以及两部门在机构设置、人员配备、监管能力上的差异，使得社会组织在面对两个部门的同时，因部门政策的不同而无所适从；或因隶属的监督管理部门不同而享受到不同的政策待遇，引发社会分歧与矛盾，不利于公平的社会政策制度的制定和实施[2]，还可能因登记管理部门和业务主管部门的管理衔接造成监管上的漏洞。资源在社会组织间分布的极端不平衡。依据国家统计局和民政统计部门公布的2009年的相关数据，经统计发现，中央级的社会组织占全国社会组织总收入的一半还多，收入排在前六位的地区的社会组织收入之和占到了2009年全国社会组织总收入的96%，余下23个地区总计所占比例仅为4.2%。总体来看，我国社会组织的发展呈现了两个不平衡。一个是地区间社会组织发展水平的极度不平衡，表现为经济发达地区的社会组织绝对数量、人均数量、组织规模显著高于欠发展地区的数量和规模。第二个是社会组织个体间发展的极度不平衡，表现为中央级、全国性组织的能力极大的强于地方性社会组织①。可以看到，无论在日常性还是突发性的社会捐赠资源的流向上，管理政策都深深的影响社会组织的收入，如玉树地震后，民政部门严格限定了可以接受公众捐赠的社会组织为其指定的15家等。

二、创新社会组织管理制度势在必行

从经济政治社会发展的大环境来看，从上个世纪九十年代开始的经济变革和本世纪之初凸显的政治社会变革改变了社会组织管理制度设计基础；从社会组织管理体系本身来看，入口登记管理和日常过程管理的重要程度发生了变化。2004年，十六届四中全会提出加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新，昭示着新世纪以来我国公共管理理念从一元管理向多元治理的转变，并以国家政策文件的形式确立为我国的国家发展战略。社会建设和社会管理背景下，传统双重管理的社会组织管理制度设计亟需改革。双重管理从本质上将社会组织与政府置于相互对立的关系上[3]，与社会组织作为政府的依靠力量、协同对象参与公共产品与服务的生产与供给的公共治理理念不相适应。双重管理制度产生于上世纪80年代，那时刚刚经历一次思想大辩论后的中国刚刚确定改革开放、以经济建设为中心作为基本国策，并不是所有人都从思想上理解、认同、支持这一发展方略。而能够发起成立社会组织并担任社会组织负责人的人群，也多寓于体制或与体制有较为密切的联系，同时也是具有较大社会影响和政治影响的人群。这就决定了那时的社会组织管理制度设计理念偏向保守一端，以限制、监管为主。此外，业务主管单位的设置有利于从专业性角度弥补纯粹登记管理部门的人力与专业管理上的不足，提升政府对社会组织的整体管理水平。这不仅是双重管理制度的历史功绩，在当今也是需要加强研究和完善的重要功能。但是，业务主管单位并不总是提供给社会组织足够的资源支持，特别是在与其业务范围或单位利益不是很相关的情景中[4]。在逐步取消业务主管单位，逐渐引入直接登记备案制度后，社会组织管理的重心由入口后移到日常性的流程管理。但由于社会组织的活动领域广泛，从环境保护、妇女儿童发展、扶贫、基础教育、社会服务、政策倡导、应急管理、野外救援、行业咨询与服务等等，再加上部分领域需要很强的专业知识，如野外通信、紧急救护等，单纯依靠登记管理部门的管理，力度是很不够的。一方面，登记管理机关的管理力量现在就不足以应对社会组织管理工作的需要，另一方面简单扩大政府力量又不符合服务型政府转型的政治改革趋势。在民不举官不究的治理思路下，一部分社会组织违规运作，影响了社会组织整体的公信力，造成很不好的社会影响，如2011年涉及红十会、中华慈善总会、世界杰出华商协会、中国青少年发展基金会的欠规范管理事件。二是在群众高度信任政府的社会心理背景下，一旦社会组织的运作与管理出现问题，群众仍然会将矛头指向政府，认为政府管理缺位是导致社会问题的重要原因，这势必影响我党和政府的社会形象，不利于党的事业的积极健康发展。因此，亟需改革传统社会组织管理制度。

三、创新社会组织管理制度的政策思考

（一）变单纯重监管为管理与支持并重，进一步构建和完善促进社会组织发展的政策制度体系

加紧推出修订后的三个社会组织管理相关的政策文件，通过政策和资源引导构建一套支持性组织体系，通过购买服务和能力建设等方式发挥政府在社会组织发展中的积极作用，是变革传统社会组织管理理念的具体路径。《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》三个条例的修订在管理部门、学术界、实务界已经讨论了数年，积累了很好的基础；从美国、英国、日本、韩国等国家的实践来看，一个国家和地区更好的整合了包括社会组织在内的力量参与公共管理，公共产品和服务的供给效率与效果也更好，这已成为值得我国借鉴的有益经验。霍普金斯非营利部门比较项目研究的数据统计显示在全世界41个国家的社会组织雇佣了近5400万全职人员，其中3300万有薪酬，2100万是志愿者，平均占到了这些国家经济活跃人口的4.4%，为提升这些国家公共产品与服务的生产效率与供给水平做出了积极的贡献[5]。民政部民间组织管理局副局长杨岳认为，三条例的修订方向就是逐步实现社会组织的直接登记，同时为改变传统重监管、轻扶持的思路[6]提供法律政策依据。三条例经过了专家审议、公众评议等环节呈递给国务院法制管理的相关部门，应尽快正式出台。从国外经验来看，一套包括鼓励性政策、公共财政资金供给和支持性组织在内的社会组织支持体系，不仅有利于社会组织的发展，也有利于节约行政成本，提升社会组织和社会管理的水平，提高公共产品和公共服务的供给质量和效率。如美国的基金会研究中心提供了98000家基金会和170万个基金申请的详细信息，设有5个向草根和执行性社会组织免费开发的学习中心，提供内容丰富的免费搜索工具、社会组织报告和随时更新的公益文摘等②。英国全国志愿组织联合会拥有5000多个会员组织，每年募集的公益资金占英国第三部门资源总额的一半，极大地支持了英国社会组织的发展[7]。日本的参与国际行动以低于市场价格30%的价格租赁给有办公场地需要的非营利组织，为入住的社会组织提供项目信息、活动指南、志愿者招募、人员招聘，为改善日本社会组织人才不足、财源薄弱的发展环境做出了积极的贡献[8]。从国内的实践来看，2007年成立的南都公益基金会和2006年成立的公益组织发展中心（NP）I分别代表了资金支持与能力建设型组织的理想类型。此外，上海、深圳、成都、南京等地通过免税资格认定、服务购买和能力建设等方式在内的多样化鼓励性政策，为改善社会组织的发展环境做出了有益的探索。总之，鼓励发展公益孵化组织、公益项目支持中心、公益组织倡导类机构、公益组织网络联盟以及政策倡导性公益组织，为小型的操作性社会组织提供能力建设、资源供给、项目管理与培训等软硬性立体支持，构建政府主导下社会力量有序参与的覆盖城乡的公共服务体系，是创新我国公共服务供给机制的主要路径。公共服务的供给者与生产者的角色分离为政府向社会组织购买公共服务提供了理论基础。实践中，政府作为公共服务的供给者不生产公共服务，是政府积极履行职能而非推卸责任的方式也逐渐取得共识[9]。中国政府向社会组织购买公共服务一方面源于全球公共治理新思潮，即引入市场的效率机制，希冀破除政府科层制下导致的低效率与官僚化，化解社会大众的不满，满足日益增长且多元的公共需求。另一方面源自中国自身的政府职能转变进程与社会管理创新的政策调整。现有体制下出现了政府一元化管理思路与市场经济条件下多元化公共服务供给之间的矛盾；重要的公共服务责任与相对匮乏的行政资源之间的矛盾；严格的政府考核与有限的地方政府财政能力之间的矛盾等。上海、深圳、北京、珠海等地区出现了政府购买服务的尝试，取得了可喜的成效。深圳将60项政府职能转移给百余家社会组织，资助的47个公益项目金额总数达到2200万元。上海在政府支持下建立了公益性社会服务组织孵化园，成功孵化了60多家组织。珠海将23项政府职能转移给21家社会组织，积极推动了该地社会组织的发展。北京通过枢纽型社会组织为其所联系的组织提供业务指导、能力建设等服务。这些探索中，有成功经验也有不足的教训。鉴于此，我们可以在如下方面继续探索：明确购买范围，将社会组织能够承担的公共产品和公共服务，政府应放权；明确购买标准，公开购买内容、申请条件、申请流程、评审程序与评审结果；规范服务供给的标准；建立便捷可达性的社会监督渠道；促进政府纵向、横向间的协同合作[10]。最后，也可将向社会组织购买社会服务与人民团体改革、事业单位改革和我国政治改革的整体进程统筹考虑。

（二）进一步加大社会组织公信力建设力度，完善政府职能部门间的协同工作机制，提升社会组织日常管理的力度与水平

在登记管理制度改革取得一定成效，形成深圳为代表的以取消业务主管单位实现直接备案登记的一元登记模式，以北京为代表的由枢纽型社会组织替代传统业务主管单位形成新二元登记模式，以海市为代表的成立社会服务局构建三元登记管理模式[11]之后，社会组织的管理重心后移，由入口管理转变为日常管理后，政府各职能部门在社会组织管理工作中协同行动，以公信力为抓手，才能很好的堵住政策调整衔接阶段中可能造成的管理漏洞。公信力之于社会组织发展的重要性无论怎样强调都不过分。公信力的缺失会造成极为严重的后果，如招致公众的不满，资源的减少，损害公益活动所追求的社会公益目标等。“5•12”地震带来巨大人员伤亡和经济损失，也极大的唤醒了国人的公益意识，震后的公益捐款出现井喷，然而震后社会捐赠的“三看不见”，即捐款人看不见、灾民看不见、灾区政府看不见的现象[12]极大的挫伤了公众的捐赠积极性。有社会组织负责人称2010年西南大旱中社会组织参与“缺失”，正是公信力建设积弱之负面后果的显现。2011年自6月始，又连续发生的涉及几家知名大型社会组织的项目运作和管理的公信力危机，再次将社会组织公信力问题推到前台，充分说明加强以公益项目规范管理和监督问责为公信力建设手段的紧迫性与必要性。应进一步建立健全包括组织基本信息、财务信息、公益活动信息、公益工程信息、与商业组织的合作行为信息、以及与公益相关的其他活动信息等内容在内的信息公开制度。构建社会组织信息公开的等级标准；分类别分层次规范社会组织与其他组织特别是商业组织的合作行为，如公开社会组织与商业组织合作的具体项目信息，构建以重大项目和年度检查为基本内容的信息公开制度体系等。加大民政与公安、住房和城乡建设、税务、科技等政府职能部门的协同行动，提升转型期社会组织的管理水平。地方在政府部门协同管理和服务社会组织发展方面做出了积极的探索，以深圳为例。《深圳市社会组织发展规范实施方案（2010-2012年）》对社会组织管理中的部门协同的内容做出了如下规定：公安部门依法承担社会组织的治安管理责任。市场监管部门依法承担社会组织的食品安全监督管理、价格监督检查责任。财政部门依法负责监督管理社会组织财务制度的执行情况。税务部门依法负责检查监督社会组织贯彻执行国家税收法律、法规和规章的情况。再以民政和税务的协同工作为例，两部门通过建立信息共享和联席会议等协调机制、共同开展税收政策法规宣传、讲座，共享机构登记数据和诚信数据等，加强了对社会组织的纳税服务，督促社会组织按要求办理税务登记，同时也有利于及时按规定收缴税收。截止到2011年2月，深圳税务部门共认定通过644家组织的免税资格认证。2010年深圳市所有民政主管单位增值税缴纳合计55286.4元，所得税合计23518305.85元，有力地推动了深圳社会组织管理和公共管理制度的创新③。在地方探索的基础上，国家可以逐步扩大部门协同管理和服务社会组织的试点范围，进一步深化和完善部门协同的体制机制、工作办法与流程；在地方经验总结的基础上进一步提升部门协同的级别和范围，并将协同机制形成可操作化的具体程序，创造性继承传统社会组织管理制度的优势部分，最大限度的消除取消业务主管单位后可能带来的管理漏洞。

（三）进一步完善社会组织专业人才政策，构建社会组织管理改革与我国公共管理创新的良性互动关系

社会组织的人才困境是一个相当普遍的现象，社会组织尤其是较为小型的操作型组织难以吸引、留住青年人才，原因有很多，主要是工资低、社会福利差，发展机会和发展空间上受诸多限制等。一面是亟需人才，另一面却是大量青年人才特别是应届大学毕业生面临就业难，这不仅是目前我们经济社会发展中面临的突出问题，也是国际社会普遍重视的社会问题。2012年，联合国经济和社会事务部的《2011年世界青年报告》显示世界经济危机加剧了青年的失业问题，青年人的失业率超过成年人失业率的两倍多[13]。若能很好的将这一批青年人才引入到公益行业，必将极大的推动社会组织的专业化和规范化发展，同时有助于缓解目前严峻地就业问题。霍普金斯非营利部门比较项目的研究数据已经说明社会组织提供的公共管理与服务等非经济性就业已成为就业机会的增长点，能为一国的经济发展和社会稳定发挥积极作用。进入转型加速期的我国，应加强非经济性就业的政策研究和分析，通过扩大渠道、完善政策实现就业机会的增长，缓解当前严峻的就业形势，确保改革开放稳定的大局。可考虑的政策措施有将在社会组织中的工作经历认可为公务员考试中要求的两年基层经验；将社区工作者培训制度与社会组织建设相结合；鼓励地方人才服务中心为应届毕业生和有志于从事公益事业的新型人才提供户口挂靠、人事关系存档服务；完善社会组织从业人员的社会保障政策制度，将社会保险、廉租房、基本医疗保险等公共服务覆盖社会组织的全部工作人员，提高社会组织吸引力，营造全民向公益的良性社会氛围。通过这些措施完善社会组织专业人才的培养培育政策，也将推动社会组织管理制度与公共管理制度创新的良性互动。

作者：周秀平工作单位：北京师范大学中国教育政策研究院