社会组织管理制度改革思考

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一

较之于以往社会组织改革的局部调整、小修小补，此次社会组织管理制度改革，无论是在改革性质、改革目标上，还是在改革内容、改革步骤上，都属于顶层设计的范畴。而这种顶层设计的改革方略，对于建立现代社会组织体制、促进社会组织健康有序发展，对于推动政府的职能转变、政府与社会的协同治理，对于巩固党的执政基础和执政地位，都具有重大而深远的意义。

（一）改革社会组织管理制度是建立现代社会组织体制、促进社会组织健康有序发展的重要途径

改革开放以后，我国社会组织发展速度很快，迄今已初步形成了门类较为齐全的体系，并越发地显示出强大的自主性、自治性功能，但是，从整体上来看，较之于发达国家的社会组织发展状况，我国社会组织仍处于培育程度不够高、内部治理不合理、能力建设不规范、作用发挥不明显的滞后发展阶段。从数量上看，每万人拥有社会组织数，发达国家每万人拥有社会组织一般超过50个，发展中国家一般超过10个，我国不到4个；世界34个国家社会组织支出占GDP的比重平均为4.6%，发达国家为7%，我国仅占0.55%；从社会组织就业人员的规模看，一些国家占全部就业人员的3%以上，而我国仅占0.7%［1］。从组织建设上看，个别社会组织经费来源单一，经济困难，难以吸引和留住优秀人才，人员老化问题严重；个别社会组织过于依赖政府部门，缺乏自主运作、主动服务的能力，甚至与政府部门或其下属机构“一套人马两块牌子”，成为“二政府”；还有的社会组织机构不健全，内部治理不完善，民主管理不落实，活动开展不规范，有的甚至热衷于乱评比、乱发牌子。而且，在原有双重管理体制的掣肘下，登记管理机关和业务主管单位及相关职能部门职责不清，登记管理机关力量薄弱、监管服务保障不足，“省一级登记管理机关基本没有执法队伍，70%的县市没有专门机构和专职工作人员，难以全面有效履行登记、监管、执法等职责”［2］。这一系列问题的存在，影响了现代社会组织体制的建立，进而阻碍了社会组织的健康有序发展，改革现行社会组织管理制度已迫在眉睫、势在必行。社会组织管理制度改革旨在通过改革社会组织登记管理制度、建立健全社会组织管理体制等途径，促进社会组织健康有序发展。比如，通过引入竞争机制，探索“一业多会”，改变行业协会商会行政化倾向，增强社会的发展活力，并以此激励社会组织强化自身能力建设；通过实施行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织直接登记制度，有效解决社会组织登记门槛高，特别是草根组织登记难问题；通过建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，明确登记管理机关和业务主管单位及相关职能部门职责，解决“重登记轻管理”以及缺乏部门综合协调问题，实现社会组织健康有序发展。

（二）改革社会组织管理制度是推动政府职能转变、政府与社会协同治理的必然要求

“政府职能反映了政府活动的基本方向和主要作用，必然随着经济社会发展而不断调整和转变。政府职能转变始终是我国行政管理体制改革的核心任务，贯穿于改革开放和现代化建设全过程。”［3］政府职能转变的目的是为了打造一个更富效率、更具竞争力的政府。过去很长一段时期里，受传统计划经济体制束缚，政府“重审批、轻服务”，“重准入、轻监管”问题突出，政府效率提升遭遇巨大瓶颈。在这种情况下，实现政府职能转移成为破题之选。政府职能转变的一项重要内容就是厘清政府与社会的关系问题，作为经济社会发展“催化剂”、“减压阀”的社会组织在其中发挥着重要作用，它能较好地承接来自政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等各项职能的转移。在经济调节、市场监管方面，社会组织尤其是行业协会，有力配合政府开展宏观调控，在规范市场秩序、开展行业自律、制定行业标准、调解贸易纠纷等方面，已经成为市场经济体系不可或缺的力量。而在社会管理、公共服务方面，大量的民办教育、医疗、卫生、社会福利、体育等机构，发挥贴近群众、了解群众、机制灵活的特点，向社会提供了更为优质、便捷、多元的公共产品和公共服务，使社会的多样化需求得到有效满足。比如，1998年将机械、冶金、煤炭、纺织、轻工、石油化工等工业部门撤销并转变为行业协会后，我国汽车、钢铁、煤炭、纺织、家电等工业不仅没有削弱而且出现了前所未有的大发展。这些实践证明，社会组织能够承接政府转移职能，能在一定程度上推进产业事业健康有序发展。在传统的社会组织管理制度框架下，受到培育和监管环境方面的限制，社会组织在承接政府职能转移方面发挥作用的空间和余地都很小，且由于社会组织行政化倾向明显，社会组织与政府仍存在千丝万缕的联系，这就为政府职能转移带来诸多困难。此次社会组织管理制度改革旨在要通过引入竞争机制、淡化行政色彩及强化重点培育等措施，凡适合市场、社会组织承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给市场和社会组织承担，以此激发社会组织的自主发展活力。可见，通过改革社会组织管理制度，能够更好地培育承接政府转移职能的主体，有利于进一步解决好政府与市场、政府与社会的关系问题，有效激发市场和社会的创造活力，进一步增强经济社会发展的内生动力。在这方面，中央层面已经率先做出动作。2013年7月31日召开的国务院常务会议明确，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担［4］。社会组织的健康有序发展和政府职能的转变，也为政府与社会的协同治理创造了条件。“近年来，社会管理陷入了高成本、低绩效和信任危机的困局。协同治理理论为解决该问题提供了新的思路和方法。”［5］基于政府治理水平和社会发育程度的考量，社会协同是当前中国社会建设中政府与社会间关系的现实选择。所谓协同治理，就是国家（政府）、市场（企业）和社会（社会组织）协同承担社会治理职能，通过制度化设计，形成政府主导、社会协同、共建共享的社会治理新格局，以期实现充满活力、和谐有序的社会治理目标。其实，协同治理也是未来实现合作治理的必要步骤。“合作治理与传统公共行政的一个重要区别在于：它打破了公共政策政治目标的单一性，使政策走出单纯对政治机构负责的单线的线性关系形态。”换言之“，政府必须在政策目标实现的过程中，与非政府的、非营利的组织，甚至与私人组织和普通民众开展广泛的合作”［6］。由此可见，社会组织参与社会管理是实现社会协同和合作治理的基本要求，也是完善社会协同治理结构、推进社会管理体制创新的需要。而社会组织参与社会协同治理功能的实现，有赖于政府职能的转变，有赖于社会组织自身的健康有序发展。如果政府不简政放权，政府职能不转变，社会组织就不能在参与社会服务等方面，更好地发挥出政府所不可比拟的功能和效能优势，也就失去了协同治理的意义。如果社会组织自身不能健康有序发展，即使政府简政放权了，政府职能转变了，社会组织也没有能力参与协同治理，因此也不可能在协同治理格局中拥有一席之地。

（三）改革社会组织管理制度是巩固党的执政基础和执政地位的现实需要

巩固党的执政基础和执政地位靠什么？最重要的就是靠坚持党的群众路线、密切联系群众。正如在党的群众路线教育实践活动工作会议上所强调的：“党只有始终与人民心连心、同呼吸、共命运，始终依靠人民推动历史前进，才能做到哪怕‘黑云压城城欲摧’，‘我自岿然不动’，安如泰山、坚如磐石。”［7］我们党来自人民、植根人民、服务人民，党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民。在党长期执政的时代背景下，党要巩固执政地位，就必须拥有坚实的阶级基础和广泛的群众基础，就必须团结一切可以团结的正面力量，调动一切可以调动的积极因素，巩固和扩大党的队伍，进一步增强党的社会影响力。社会组织是由各领域、各方面的群众自愿发起组织起来的，其成员数量庞大、来源广泛、遍布城乡，是党的群众工作的重要领域。截至2012年底，社会组织吸纳社会各类专兼职人员就业1200多万人。此外，全国6万多个行业协会联系会员2000多万家（含个体工商户），447364个基层老年协会覆盖了广大城市社区和农村，有1.1亿老年人参与。4万多个学术社团联系专家学者500多万人，4万多个农村专业经济协会联系农户1000多万个，各类职业性社会组织的会员超过1亿人。2012年社会组织吸引、凝聚了2500多万名志愿者活跃在公益慈善领域［8］。由此可见，密切联系社会组织领域的广大人民群众，争取社会组织领域群众的支持，同样是巩固和扩大党的执政基础的重要内容和基本途径。通过改革社会组织管理制度，让密切服务和联系群众的社会组织健康发展，可以为我们党更加紧密地联系群众，更广泛地团结和凝聚各方面积极力量，进一步巩固党的执政基础。列宁曾经指出：“无产阶级所以能够成为而且必然会成为不可战胜的力量，就是因为它根据马克思主义原则形成的思想统一是用组织的物质统一来巩固的。”［9］通过社会组织巩固党的执政基础，更重要的途径就是要扩大党组织在社会组织中的覆盖面、增强党组织在社会组织中的吸引力、凝聚力和战斗力。社会组织管理制度改革的一项重要内容便是推动社会组织党建制度的建立与完善。通过一系列有效措施，使社会组织中的党员作为一个整体发挥出战斗力，通过各种有效的活动方式和工作方法，使党充分进入这个日益发展的社会空间，向社会组织领域的群众宣传党的主张和政策，及时向党组织反映群众的呼声，维护群众的正当权益，使群众感到党的温暖，增强党在社会组织领域群众中的号召力和影响力，进而巩固党的执政基础和执政地位。

二

随着现代社会组织体制建设的推进，改革社会组织管理制度迎来了最为关键的时期。改革社会组织管理制度，推进现代社会组织体制建设，关键是要确定科学的目标，明确的思路和有序的实施步骤。

（一）科学定位政社关系，真正做到“政社分开”

建立现代社会组织体制的关键是处理好政府和社会的关系，处理好“政府管理”与“社会自治”的关系。社会学认为，社会是一个具有自组织能力的有机体。在英国社会学家斯宾塞看来，与生物有机体不同，社会有机体是一个可自我调节的系统。如果来自外界的干预过多、过细，会使社会问题复杂化、严重化。从这个意义上讲，社会的健康运行离不开自主宽松的发展空间。长期以来，我国一直延续着一种政府与社会之间高度统合的关系模式，“政府为社会、社会国家化”是这一模式的典型特征。这种政府全面干预社会生活的结果，不仅导致了政府规模庞大但行政效率较为低下，给国家财政带来了沉重负担，而且由于政府对市场的越位与错位，政府“不该管的事管了，该管的事没管好”，直接造成了社会自治能力较差，整个社会公共责任机制薄弱。经过改革开放和社会主义市场经济的深入发展，社会越来越开放、个体越来越自由、利益越来越多元的现实境况下，逐步解放社会组织、发展壮大社会组织就成为社会领域的一场改革开放，是推进政府行政体制改革、完善民主与基层自治、促进社会和谐的必由之路。社会既然有其自己的运行规律，社会的事务让社会自己去办是最明智的方式。随着行政管理改革的逐步深入，政社分开被提上政府的重要议事日程上来。政社分开指的就是让政府不再担当原有的全能性职责，遵循社会事务管理的内在规律，还原社会组织的应有地位，进而建构起一种政府、市场和社会多元参与的治理格局。它是建立现代社会组织体制的基本前提，核心旨在：厘清和定位政府与社会组织间的关系，更好地发挥政府和社会组织的各自优势和作用，在改革中逐步推动形成政府与社会组织合作共治、协同治理的局面。按照政社分开的原则，在推进政府机构改革和职能转变的过程中，将政府的事务性管理工作、适合由社会组织提供的公共服务、社会组织通过自律能够解决的事项，以适当方式转移给社会组织承担，更好地发挥社会组织在公共事务管理中的作用。应探索制定政府向社会组织转移职能的指导意见和转移事项目录，建立相应动态调整机制和公示制度。在探索推进事业单位改革的过程中，统筹事业单位分类改革与社会组织发展，新增社会公益事项优先由社会组织承担，促进民办社会事业和公办社会事业公平竞争、共同发展。按照管办分离的原则，党政机关不得发起成立社会组织，社会组织不得与党政机关、事业单位合署办公，现职国家公务员也不得兼任社会组织特别是基金会、民办非企业单位负责人，努力实现社会组织自愿成立、自律运行、自聘人员、自主会务，无行政级别、无行政事业编制、无国家公务员兼职。政府部门要尊重社会组织的法人主体地位，保障社会组织的合法财产权，促进社会组织依法自治并独立承担法律责任。

（二）厘清各自职责边界，真正实现“权责明确”

在计划经济时代的管控思维下，社会组织往往被看作政府的对立面，看作不稳定因素，即使稍有开放，政府也把与社会组织的关系定位为“婆媳关系”，不少社会组织成为行政机构的旁支和附属，以致媒体戏称那些社会组织正在成为“养老院、小金库、二政府”的“养小二”机构，背离了社会组织发展的初衷。政府与社会之间的权力空间职责边界自然也就模糊化了。这样一来，在处理繁杂的社会事务时，政府与社会对于各自所应行使的权力、担负的责任、承担的义务，就无法给出清晰的界定，从而导致该政府管的没管好，该社会管的没能管。权责明确也就成为了建立现代社会组织体制的关键要素。权责明确的“权”，不仅指政府的公共“权力”，还指社会组织的社会“权利”。其核心旨在：既要明确政府相关职能部门对社会组织管理的权力空间和责任边界，也要明晰社会组织的权利范围与责任区间，建构起政府各相关职能部门与社会组织之间以服务为轴心的新型关系，进而探索建立党政部门与社会组织之间的合作互动机制。实现权责明确，关键在于改革登记体制。随着我国社会组织的蓬勃发展，社会组织功能的日趋凸显，原来实行的单一的双重管理体制显得愈发的捉襟见肘，必须改革原有的登记管理制度。按照《国务院机构改革和职能转变方案》及任务分工的总体要求，探索实行社会组织归口统一登记、分级负责。除政治法律类、宗教类社会组织以及境外非政府组织驻华代表机构外，成立社会组织直接向登记管理机关申请登记，无须再经过业务主管单位审查。除外交外事、司法、宗教等少数部门继续作为有关社会组织的业务主管单位外，其他党政部门不再作为业务主管单位，但要继续加强行业管理、给予政策指导、提供良好服务。登记管理机关应探索实施对不具备登记条件的城乡基层社会组织实行备案。建议取消社会团体分支（代表）机构、基金会专项基金管理机构的登记审批，由其自主设立。自此，没有“婆家”的社会组织也可有机会登记成立了。实现权责明确，保障在于强化综合监管。应探索建立社会组织负责人管理制度，规范社会组织负责人的岗位要求、资格认定、产生程序、任职年限等。探索建立资金管理制度，规范社会组织的资金使用和管理。探索制定行为规范和活动准则，规范社会组织的会费收取、公益活动、交易合作、评比达标表彰等行为。探索建立信息公开制度，规范社会组织信息公开的机制和方式。继续强化年度检查制度，提高年度检查的管理效能。继续健全等级评估制度，完善评估指标体系和方法程序，建立第三方评估机制。探索建立覆盖全国的社会组织管理信息平台和社会组织法人单位信息资源库，整合全国信息资源，提升管理服务效能。

（三）坚持培育监管并重，真正实现“依法自治”

自治性是社会组织的核心特征之一，然而，长期以来，受体制环境的影响，我国社会组织行政化特征明显，缺乏组织运作的独立性，依法自治更是无从谈起。这种依附式的发展，在很大程度上消解了社会组织“低成本、高效率”的功能和作用优势，而且阻碍了社会组织内部治理科学化、规范化的进程，不利于社会组织的健康有序发展。为此，依法自治成为了现代社会组织体制的一项极为重要的目标取向。依法自治是指在法律规定范围内，社会组织依照章程规定的治理结构独立运作，按照依法核准的业务范围开展活动，实现自我管理、自我服务、自我监督、自我发展。其核心旨在按照培育发展与监督管理并重的总体指导方针，充分赋予社会组织在法律制度框架规定下的决策、人事、财务、项目活动等方面自主管理权，使社会组织实现自我管理、自我服务、自我监督。推进社会组织依法自治，应从以下五方面做起：

首先，建立健全系统完备、科学规范、运行有效的社会组织管理法律体系。当前，专门法律滞后已经成为制约甚至阻碍社会组织健康有序发展的掣肘因素。现行的法律法规对于政府对社会组织的监管职权和责任，对于社会组织的权力与职责，尚未作出明确规定。为此，必须加快《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》的修订进程，并完善相关配套措施。待条件与时机成熟时，再适时启动社会组织基本法的立法工作。鼓励和支持有条件的地方先行先试，出台社会组织地方性法规，确保社会组织发展管理工作有法可依。

其次，强化社会组织分类指导。培育和监管是社会组织管理的“两个抓手”，两手抓，两手都要硬。但是，决不能眉毛胡子一把抓。必须结合不同领域、不同类型社会组织的不同特点，实施重点培育和分类指导的差异化管理制度。重点培育经济社会发展急需的社会组织。比如，社会服务类、公益慈善类、文化科技类、协同管理类社会组织等。鼓励发展城乡基层社会组织，特别是重点培育社区社会组织和农村专业经济协会等。同时要依法禁止危害国家安全的非法组织。对以社会组织名义开展反对我国宪法确立的制度和原则、颠覆国家政权、策动国家和民族分裂等活动的非法政治组织、邪教组织和非法宗教组织，为敌对势力操纵利用、在国际上从事反华活动等危及国家安全的非法社会组织，应依法予以取缔。

其三，支持社会组织能力建设，这是实现社会组织自我管理、自我服务、自我监督的重要途径。主要包括三个方面，一是引导社会组织建立健全独立自主、权责明确、运转协调、制衡有效的法人治理结构，建立和完善以章程为核心的换届选举、议事决策、人事管理、财务管理、机构管理等内部管理制度。二是引导社会组织加强自律诚信建设，建立社会组织诚实守信、公平竞争、规范运作、信息公开、服务承诺等自律制度和失信惩戒制度，推进社会组织信用体系建设，加强社会组织文化建设，培育现代社会组织精神。三是引导社会组织推进人才队伍建设，完善社会组织人才培养、使用、流动、评价、激励、保障制度，应研究制定社会组织专职工作人员职业标准，完善社会组织人事管理、社会保险、人才交流、职称评定、技能鉴定等政策，促进社会组织人才队伍专业化、职业化。

其四，优化社会组织外部环境。从国外社会组织发展情况来看，社会组织发育及其作用发挥的程度大小与外部环境的优劣有着密切关联。在社会组织培育程度较高的国家和地区，社会组织都拥有着较为自主、宽松、优厚的外部环境。我国也应着力优化社会组织的外部环境，主要任务包括：一是增加社会组织财税支持。政府应注重向社会组织购买服务，更多地向社会组织开放公共资源和领域。扩大税收优惠种类和范围，逐步建立统一、合理、普惠的社会组织税收政策体系。二是鼓励社会组织参政议政。将社会组织中的优秀代表人士纳入党代会代表、人大代表、政协委员推荐范围，适当增加各级党代会、人大、政协中社会组织代表的比例。三是维护社会组织发展秩序。通过奖惩措施，一方面，对社会组织实施综合评价，对诚信守法、严格自律、作用突出的要予以表彰。另一方面，完善行政执法，依法取缔各类非法社会组织。同时，通过搭建公共信息平台、完善投诉举报机制，有效推进社会组织对外信息公开，确保社会组织公开透明发展。

其五，夯实社会组织党建基础。当前，社会组织党建仍然处于初步探索阶段。下一步，应进一步理顺社会组织党建管理体制，依托民政部门建立社会组织党工委。完善党组织设置方式，提高社会组织中党的组织和工作覆盖面。探索社会组织党组织和党员作用发挥的有效途径，充分发挥党组织在社会组织中的政治引领、保证监督、战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。加强社会组织工青妇等群团工作。同时，加强社会组织党风廉政建设，健全惩治和预防腐败体系，保持社会组织党组织、党员干部的先进性和纯洁性。

三

唯物辩证法的观点要求我们，要用联系的、发展的、全面的观点来想问题、办事情。社会组织管理制度改革，是一项涉及多层次、多领域、多环节的系统工程，充满着千条万缕的关系和错综复杂的矛盾，这就需要我们注重整体把握、协调推进，尤其是要科学把握和正确处理好直接登记和双重管理、“一业多会”和“一业一会”、数量增长和质量提升、降低门槛与保留门槛以及民政部门与其他部门这五方面的关系。

（一）把握好直接登记和双重管理的关系

近年来，围绕直接登记和双重管理两大议题，各界莫衷一是，争论不断。理论方面，有研究提出，双重管理体制是政府对于社会组织发展的不成熟认识的产物，这一体制严重束缚了社会组织的培育与发展，直接登记势在必行。有的研究则认为，不能高估直接登记制度的作用。直接登记制度释放了合法性，但不等于解决了其他的问题。一旦直接登记后，社会组织的很多问题将会暴露，如能力不足、公信力不高、资源不配套等。实践方面，全国各地纷纷试水社会组织直接登记管理体制。能否处理好两者关系，对于此次改革的效果与成败，可谓意义重大。处理好两者关系的关键是，能否在两者间寻找到一个好的结合点。按照中央要求，成立行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，直接向民政部门依法申请登记。成立政治法律类、宗教类等社会组织以及境外非政府组织在华代表机构，仍需要业务主管单位审查同意。由此确立了直接登记和双重管理相结合的社会组织登记管理体制。这意味着，在很长一段时间内，直接登记和双重管理将会同时并存。这种混合型管理体制，可以说是当前适合我国社会组织发展现状的一种现实选择。四类社会组织直接登记，使绝大多数发挥正能量的社会组织能够顺利登记，体现了中央要大力发展社会组织、发挥社会组织作用的决心和意志。同时，考虑到部分社会组织比较复杂，对其依然保持双重管理，体现了改革要循序渐进、稳步推进的精神，为直接登记改革的顺利推行提供了兜底支持。

（二）把握好“一业多会”和“一业一会”的关系

根据《社会团体管理登记条例》的规定，在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立的，登记管理机关不予批准筹备。各省市制定的行业协会管理办法沿用上述管理登记条例中的相关规定，一般都有“一业一会”的制度限制。由于“一业一会”极易导致行业协会的缺乏竞争、失去活力，近年来，社会各界对“一业多会”的呼声越发高涨。此次改革，中央明确提出，要逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索“一业多会”，由此将打破长期以来行业协会“一业一会”的自然垄断地位。截至目前，部分行业已经实现了“一业多会”。多年来，我国行业协会在登记过程中，已初步探索按照国民经济行业分类的小类标准设立行业协会，并允许在同一行业按产业链各个环节、经营方式和服务类型设立行业协会，这也就在事实上使部分行业形成了“一业多会”、适度竞争的发展格局。“一业多会”与“一业一会”是否就是水火不相容的两个对立面呢？答案并非如此。在探索“一业多会”的过程中，我们需要注意：一方面，是“一业多会”还是“一业一会”，应该充分考虑各个行业的具体情况，不能采取“一刀切”的改革方式。比如，对于部分自然垄断行业和涉及国计民生的重要行业，对于部分经常代表国家参与国际交往的重要行业，就更适合坚持“一业一会”的原则。另一方面，探索“一业多会”并不意味着实行同质化的低水平无序竞争。行业协会作为会员企业的集合体，对行业有着巨大的影响力和引导作用。如果在行业领域、业务范围、会员主体、活动地域等方面实行同质化的完全竞争，会使行业企业无所适从，容易给行业发展带来混乱，不符合中央改革的精神。有研究者坦言：“如果没有相应的措施应对新制度环境下行业协会运行逻辑的转变，取消‘一业一会’制度不但可能降低行业协会运行绩效，还可能由此引发新的问题。”［10］

（三）把握好数量增长和质量提升的关系

社会组织发展和作用的发挥，既需要数量和规模的不断增长，又需要质量和能力的持续提升，作为衡量社会组织发展的两个基本维度，二者不可偏废。当前，我国社会组织发展整体还处于数量少、质量低的初级阶段。尤其是在发展质量方面，“在现代社会里，社会组织和政府组织企业组织在同一池塘里共享经济人才等各类资源，但社会组织的合法化困境和主体地位的不明确造成了社会组织竞争的弱势”［11］，这就导致拥有核心竞争力的社会组织严重匮乏，加上政策解读不清晰、组织建设不健全、经费不足、人才短板等一系列问题，致使社会组织整体质量水平处于偏低水平。尽管随着社会组织管理制度改革的推进，我国社会组织发展将首先迎来数量的增长，但是社会组织规模受一个国家经济社会总体发展水平制约，不可能脱离实际无限制增长。在直接登记改革的释放效应结束后，社会组织数量将会进入常态化的自然变动过程。与数量增长相比，在改革的过程中，我们更应该重视质量的提升，这才是决定改革成败的关键。只有社会组织的质量真正强大起来，数量才具有真实的意义。尤其是在直接登记制度改革推进过程中，不能为了追求数量增长而牺牲对质量的要求。相反，随着政府转移职能等配套政策的不断完善、综合监管体系的不断建立和社会组织法人治理结构的不断健全，社会组织质量提高和能力提升的重要意义将会日益得到凸显。

（四）把握好降低门槛与必要门槛的关系

门槛问题是此次社会组织管理制度改革的一项核心议题。此次改革对四类社会组织实行直接登记，对行业协会商会引入竞争机制，探索“一业多会”，在很大程度上是降低了社会组织登记的门槛，使一些经济社会发展需要却因得不到业务主管单位批准或受限于“一业一会”限制而无法登记的社会组织有望获得合法登记。这体现了中央关于改革行政审批制度，转变政府职能，向社会放权的精神，也符合经济社会发展的需要和人民群众的期待。但是，降低门槛不等于不要门槛，社会组织作为一类法人组织形式，其成立登记应当具备一定的条件，以符合其法人活动的需要。因此，改革不是单纯地一味地降低登记门槛，而应当根据经济社会发展的实际需要科学合理地设置登记门槛，制定各级各类社会组织的设立标准和条件，特别是技术标准和层级标准，成立全国性社会组织，须具有广泛代表性和影响力。此外，门槛也体现在程序上，要按照简政放权的精神简化审批程序，减少行政审批环节，同时完善程序，力求程序的公平、公正、公开和科学合理。

（五）把握好民政部门与其他部门的关系

社会组织管理主体职责的重新划分，也是此次改革的一项重要内容。按照中央的改革方案，对四类社会组织实行直接登记，成立这些社会组织将不再需要业务主管单位审查批准，直接向民政部门依法申请登记。这确实加强了民政部门在社会组织管理和服务中的职责。但是，社会组织工作是一项复杂的系统工程，涉及经济、社会诸多领域，仅靠民政部门是无法完成的。国务院机构改革和职能转变方案明确提出，要建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制。这就需要处理好民政部门与有关部门的关系。一方面，明确部门职责，做到各司其职，特别是有关行业主管部门要将社会组织纳入行业管理，根据本行业本领域的特点制定行为规范和扶持发展政策；相关综合职能部门要在各自职责范围内做好对社会组织的管理和服务，切实履行职责。另一方面，强化部门协调，借鉴一些地方行之有效的社会组织工作领导（协调）小组等做法建立健全部门协调机制。此外，还应注重完善信息系统，实现部门间信息共享，努力形成各部门齐抓共管、协同管理的工作合力，以进一步提升管理服务效率和效能。

作者：廖鸿1石国亮2高成运1许昀1工作单位：1.民政部民间组织管理局2.首都师范大学政法学院