国外著作权集体管理制度经验启发

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一．欧盟著作权集体管理制度的法律框架

在欧盟层面，欧洲委员会（EuropeanCommission）负责执行欧盟竞争法，可以对集体组织出具就事论事的决定。对于诉诸欧盟法院的案件，还将形成欧盟法院的判例。在国家层面，与著作权集体管理相关的知识产权法与竞争法在执行过程中也是紧密结合的。③因此，与竞争相关的法律制度也成为著作权集体管理制度法律框架的组成部分。

二．欧盟著作权集体管理制度的主要内容

1．知识产权法律制度对著作权集体管理活动的规范

在知识产权法方面，欧盟层面的立法主要是欧盟理事会(CounciloftheEuropeanUnion)或欧委会颁布的一系列具有强制力的法律文件（属于派生法），包括：出租指令（92/100/EEC号，后被2006/115/EC号）“与出租权和出借权以及与邻接权有关的指令”所取代）、卫星和有线广播指令（93/83/EEC号）、信息社会指令（2001/29/EC号）、追续权指令（2001/84/EC号）和执行指令（2004/48/EC号）等。此外，欧委会还通过条例（regulation，具强制性）或建议（recommendation，不具强制性）等形式对有关著作权保护和集体管理事宜提出要求。如海关规章实施条例（1891/2004号）和在线音乐服务跨界集体管理建议。

2．竞争法律制度对著作权集体管理活动的规范

在竞争法方面，欧盟有关竞争的指令和条例、欧委会的决定以及欧盟法院的判决都对集体组织的行为加以约束。集体组织违反竞争法的行为可能有多种形式，判断标准在于消费者（著作权人或使用者）的选择权是否被不合理地限制或剥夺。因此，不仅集体组织与个人之间的关系有可能违反竞争法，集体组织之间的关系也有可能影响到消费者的选择从而违反竞争法的规定。在集体组织针对个人滥用垄断地位方面，歧视非本国会员、对会员授权作出不合理限制（包括授权期限、退会等待期、授权范围）等做法，只要对消费者的选择自由构成不合理妨害，均会被欧委会裁定为违反竞争法并被勒令改正。④为防止集体组织以共谋等方式妨碍市场竞争，集体组织之间的协议也像其他商业组织之间的协议一样受到欧委会的反垄断审查。通常，集体组织的相互代表协议属豁免范畴，但以不损害消费者利益为限。2000年10月，几个重要的集体组织GEMA（德）、PRS（英）、SACEM（法）、BUMA（荷）和BMI（美）在智利圣地亚哥举行会议并签署了《圣地亚哥协议》(SantiagoAgreement)。该协议目的是为应对互联网环境下音乐作品使用的跨国使用问题，而允许各集体组织在本国境内发放协议成员所管理的音乐作品的在线使用许可。但协议规定只有内容提供者所在地的集体组织才有权发放许可。欧委会在初步评估中认为该协议分割市场以巩固各集体组织的垄断地位，可能限制消费者的选择自由，有违反欧盟竞争法的嫌疑。⑤于是，该协议在2004年有效期届满后各集体组织没有续签，就此终结。

三．欧盟著作权集体管理制度的特点和作用

1．欧盟著作权集体管理制度的特点

（1）一致性由于欧盟的超国家法律地位，在许多国际条约中直接以缔约者身份出现，而集体管理活动势必立足于某个具体国家，受制于所在地的法律制度，因此，欧盟在立法中十分注意“上下”和“前后”的一致性。对上，保持与已签订的国际条约一致；对下，使成员国立法保持一致；在时间“前后”上，注重贯彻欧盟条约的宗旨，始终保持与统一市场和竞争政策的一致性。例如，强调著作权人对著作权管理方式和集体组织的选择权，强调集体管理的透明度和效率等，这一价值观始终未变。（2）多元性多元性有两层含义。首先指欧盟立法的法律渊源丰富，取大陆法系和英美法系精髓，注重成文法和判例法之间的相互滋养，司法实践在坚持严谨的同时能够保有与时俱进的灵活性。其次多元性还体现在，各成员国国内法在与欧盟立法相一致的前提下，可以作个性化规定，从而使欧盟国家的法律制度在统一的价值观下呈现多元发展格局。（3）公平性在尊重作者个人权利和保护公共利益二者之间的平衡上，欧盟立法表现出公平性的特点。为了增加社会福利，立法规定了某些权利限制（如法定许可），但与此同时，又以明文规定了权利人获取公平报酬的权利是“不可放弃”的，并为此提供了实现该权利的途径，如强制集体管理制度⑥。

2．欧盟著作权集体管理制度的作用

（1）高标准的著作权保护水平由于欧盟立法规范强调整体的一致性，使得欧盟国家对著作权的保护水平就高不就低。例如，欧盟为协调各成员国在著作权和邻接权保护期上的差异而出台了保护期指令⑦，立法者为巩固欧盟共同市场、维护立法体系的一致性，采用了向上协调（促使保护水平较低的成员国向保护水平较高的成员国看齐）和尊重既有权利等原则。虽然对著作权的保护水平是否越高越好有待进一步推敲，⑧但在欧盟法的统一指导下的确使欧盟成员国的著作权保护水平都达到较高标准。（2）各成员国文化多样性的保留高水准的著作权保护要求并未抹煞各国的立法自由，欧盟成员国的历史传统与社会发展的差异性仍受到尊重。即便是欧盟指令中有明确规定的事项，各成员国也有一定的立法空间。例如成员国可对作品使用收益的分配条件（出租指令第8条）、有线广播权强制集体管理的授权期限（卫星和有线广播指令第9条）、追续权集体管理的强制性（追续权指令第6条）等作出适合本国的规定。

四．欧盟著作权集体管理制度对我国的启示

从我国第一个著作权集体管理组织中国音乐著作权协会成立至今，著作权集体管理制度在我国已建立20多年。虽然法律法规不断完善，新的集体组织近年来纷纷成立，但仍然有些问题妨碍了集体组织的发展。不妨对比欧盟的经验，看看我国集体管理制度有哪些提升空间。

1．著作权法律制度与反垄断法律制度的结合

我国的《反垄断法》虽然没有明确将著作权集体管理活动排除在适用范围之外，但自2008年实施以来，还没有过任何针对集体组织的反垄断调查。学者们普遍认为，集体组织可以享有垄断地位，但这种垄断地位不可被滥用，因而有效的反垄断规制是必要的。⑨虽然我国集体组织发展还不够充分，但它仍有可能从事滥用垄断地位的行为。例如，对于著作权集体管理非常重要的“收费标准”问题，各国通行做法是由集体组织与使用者或使用者团体协商确定，其后可能还有备案和公示的要求。但我国相关法律法规忽视了协商环节。《著作权集体管理条例》第十三条规定了制定收费标准需要考虑的因素，包括使用时间、方式和地域范围等，但就是没有“使用者意见”。这就容易导致集体组织在收费标准的制定问题上忽略使用者的利益。虽然有的集体组织在章程中有协商确定使用费标准的内容，⑩但没有成为一个普遍的制度性要求。11在集体组织享有法定垄断地位的情况下，更应当以反垄断法律规范对其经营行为进行控制和调整，防止发生扭曲市场和有损公共利益的情况。

2．法律体系的一致性

我国的《著作权法》几经修改，大体上达到我国参加的国际条约的要求。但从整个法律体系来看，还是存在相互之间不一致之处。本文仅以对集体组织活动的地域限制为例进行说明。我国《著作权集体管理条例》规定设立集体组织不得与已经依法登记的集体组织的业务范围交叉、重合（第七条），而且必须经批准方得设立（第九、十条），否则任何组织和个人不得从事著作权集体管理活动（第六条）。这意味着国外的集体组织不能在中国境内直接从事著作权集体管理活动。虽然相互代表协议可以使部分境外集体组织通过境内组织从事著作权集体管理活动，但这没有解决未与境内组织签订相互代表协议的境外集体组织所代表的著作权人的权利管理问题。根据《伯尔尼公约》等国际条约所要求的国民待遇原则以及我国《著作权法》，我国对于多数情况下非中国国籍的作者应给予著作权保护。这部分权利人的个人难以管理的著作权权利该如何行使，我们分两种情况讨论。首先，如果非中国籍的著作权人加入了境外集体组织，则通常会将全球范围内的相关权利授予该组织，并放弃个人行使该权利。因此相关权利在中国的行使只能通过该境外组织进行。如果该境外组织没有与我国境内的某个同类组织签订相互代表协议，它将没有渠道在中国维护其会员利益。由于这些著作权人已放弃由个人行使相关权利——即便没有放弃，交由集体组织管理的权利也是个人难以行使的权利——因此，他们的利益将难以得到保护。第二种，如果这类著作权人没有加入境外集体组织，或者虽然加入但未将中国的权利行使授予该组织，那么他能否加入中国的集体组织呢？根据我国各集体组织章程，目前只接受中国籍会员。12结果和第一种情况一样，这类非中国籍的著作权人利益无法得到保护。可见，对境外集体组织的限制损害了一部分理应受到著作权法保护的著作权人利益。在各国的著作权集体管理实践中，集体组织跨国从事集体管理活动是非常普遍的。中国音著协也曾直接在境外向使用者发放作品使用许可。13这种法律制度上的不一致势必造成我国著作权保护的漏洞。从制度根源上解决这个问题还是可以找到办法的。例如，不宜一概禁止境外合法设立的著作权集体管理组织在我国从事著作权集体管理活动，而是有条件地实行备案管理等。

3．个人权利与社会利益的平衡

个人权利与社会利益的平衡是著作权法律制度不可回避的问题。我国《著作权法》通过合理使用和法定许可制度对著作权的行使加以限制。14法定许可是非自愿许可，权利范围、行使方式以及救济途径都由法律规定，而权利人仅保留获取公平报酬的权利。15法定许可使权利人与使用者的谈判和签约成本降为零，可以极大促进作品的传播，在教育大众、传播文化方面起到积极作用。但如果没有有效的收取和分配使用费机制，法定许可将变身“免费许可”，不利于著作权人合法利益的保护，从而伤及创作的源头。欧盟国家普遍以强制集体管理制度作为法定许可的配套制度，保障著作权人获酬权的实现。所谓强制集体管理，是由法律规定（而非著作权人授权）而形成的集体组织对著作权人某些权利的管理关系。在强制集体管理制度下，集体组织不仅与著作权人建立了法定管理关系，也与使用者建立了法定管理关系：面对使用者，收取使用费成为集体组织的权利；面对著作权人，收取和分配使用费则成为集体组织的义务。我国还未建立著作权强制集体管理制度。《著作权法实施条例》（2002）第三十二条规定以法定许可方式使用作品的使用者“应当自使用该作品之日起2个月内向著作权人支付报酬。”这一要求对于需大量使用作品的报刊、电台、电视台来说难以做到，因此长期以来成为一纸空文。《著作权集体管理条例》（2004）虽然规定以法定许可方式使用他人作品，未直接向权利人支付使用费的，应当将使用费连同邮资以及作品使用情况送交管理相关权利的集体组织，由该组织转付给权利人（第四十七条），但这只不过给使用者多了一条付费途径。按照该规定，使用者可以把使用费付给著作权人（在使用行为发生之日起2个月内）或付给集体组织（没有时间限制）。使用者即便没有付费，著作权人也无法诉其侵权，因为使用者有权在任何时候向集体组织付费，哪怕著作权人等不及自己找上门来。所以使用者不需采取任何主动的付费行为，只有著作权人碰巧发现，才可能讨得报酬。《广播电台电视台播放录音制品支付报酬暂行办法》（2010）虽然对确定录音制品的广播权收费标准提出了操作方法，但在法律关系上没有突破。2012年的《著作权法》修改草案第一稿曾尝试规定强制集体管理制度（第四十八条），遗憾的是第二稿之后又退了回去。16因此，在我国现行法定许可制度下，使用者没有被课以应有的义务，集体组织也没被赋予应有的权利，著作权人的利益仍然得不到有效维护。

五.总结

欧盟的著作权集体管理制度虽然在层级上和组成内容上较为复杂，但其立法体系的一致性、多元性和公平性保证了欧盟整体著作权保护的高水准和多样性文化的繁荣。与之相对照，我国的著作权集体管理制度还有待完善。为促进我国著作权集体管理的发展，有必要结合反垄断法律制度对著作权集体管理活动进行规制。并且注重著作权相关法律体系的一致性，以条约义务、立法宗旨为指导。同时，在制度设计上注意个人权利与社会利益的平衡，在个人权利的限制与救济之间找到相对公平的支点。

作者：刘利工作单位：同济大学知识产权学院