英美城市规划管理制度对比

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1制度背景

在美国，作为政府城市治理责任的重要内容，规划管理的行政行为和权限首先受到议会和司法机构的监督和制约。在地方自治的制度框架下，以州为单位的地方政府拥有独立的立法、行政和司法的权利，在城市规划管理中各地方的法律制度和管理方式、标准也根据地方各自的条件而决定，联邦政府对城市规划管理的指导和干预十分有限和间接。在地方财政制度方面，美国实行中央和地方对等的分税制，地方税以固定资产税为主要税源，由于城市规划管理极大的影响着固定资产价值，因此成为城市政府保证财政收入的重要工具之一（Norman，John，1995：211-214）。对于地方政府来说，土地利用的形态不仅对城市的发展及其所需的公共服务的成本费用起着决定性的影响，而且通过其对土地经济价值的影响和固定资产税的涨落左右着地方财政收入的多少。因此，在制定总体规划以及审查开发项目时，一个新开发项目可能带来的税收是否能够与该项目相关的道路交通、公园、警察、消防等公共服务的管理运营成本相平衡，往往成为地方政府考量的一个重要指标。另一方面，由于对个体自由的崇尚和对强权政治的抵制，美国社会和公众舆论对政府干预社会事务的接受度较低，因此，对于城市规划管理对私有财产的干预和约束程度的合理性的争议较多，经济社会环境对规划行政活动的制约作用较为明显。1920年代开始，作为美国城市规划核心内容的区划制（Zoning）之所以能在美国各地得以广泛推广，除了当时住房制度改革、城市美化运动的推动，使得城市规划作为一项地方政府的公共职能开始被社会广泛接受等因素外，区划制在维持和提高住宅与土地等私有财产价值方面的作用是最重要的原因，这使得区划制实际上成为私有财产、尤其是中产阶级私有财产保护的重要政策工具。英国作为地方自治的起源国家，地方自治的传统根植于其多元化的社会结构和人文环境之中。虽然地方政府在对地方事务的治理中拥有较多的裁量权，有权根据地方的特点和条件进行独立的决策和管理，但同时往往也会受到中央政府的强力干预。自从传统的以固定资产为征收标准的地方税，改革为以家庭人数和住宅资产价值为综合标准的地方税之后，地方政府的权限受到了进一步的限制，世界上历史最悠久的地方自治制度发生着深刻的变化（Thornley，1991：95-98）。与崇尚个人自由的美国不同，作为英国社会的传统之一，社会对于政府干预市场行为和社会事务的接受度较高，这一因素对战后英国福利型资本主义国家政策的形成和城市规划管理制度的建立具有极为重要的意义，尤其体现在政府通过城市规划管理制度的建立而对个人财产权进行的高度控制，以及在长期的经济衰退时期政府通过规划管理制度的调整而对城市开发的大规模的直接干预（Gordon，1996，78-79）。在较为成熟的地方自治的基础之上，1970年代以来广泛开展的公众参与对政府管理模式和制度变革产生了极为重要的影响，城市规划管理制度的基础条件发生着深刻的变化。

2规划管理法律体系

规划管理法律体系的特征主要体现在框架结构特点、功能作用和主要内容三个方面。美国地方分权的体制下没有城市规划的国家法律，城市规划的法律体系主要由州以下的地方自治体层面的法律构成，包括州的标准授权法和地方的立法。州的标准授权法中仅对规划行政提出最低限度的要求，且不具有法律约束效力，规划的内容、形式乃至是否制定城市规划等问题均由地方立法自行决定，因此，地方立法在规划的法律体系中具有绝对的主导权。同时，规划诉讼案件的司法判例对规划管理的执行以及立法也起着十分重要的影响作用，往往成为对规划管理中原则性和合法性问题的最终判断，而在很长时期内都将影响着地方规划行政和管理实践的基本方向，司法能动主义和法院的主动行为成为行政监督和为权利人提供事实上的司法保护的重要因素。在这样的体制下，司法机构所拥有的权力对地方政府在城市规划管理方面的任意性和自由裁量权起着极大的制约作用（Daniel，1996：201-203）。由于美国城市规划的实施主要依靠区划制，而没有独立的开发许可制度，所以其规划法律的功能和内容就更集中于规划本身，而不具备解决规划实施问题的作用，这与英国有着明显的差异。从框架特点和内容来看，以实用性为主、缺乏专业法律的系统性和连贯性、重视程序性规定、缺少规划内容的规范性规定、各地方的规划法律各具特色是美国规划管理法律体系的主要特点，而这些特点正是反映了美国高度地方自治的背景下作为地方事务的城市规划管理的基本模式。与美国完全不同，英国以《城乡规划法》为法律体系的核心，以大量的法律性文件、行政指导性文件和地方法规为基础，城市开发、住宅等相关法律为补充和衔接，形成了较为完善的专业性法律体系。从法律体系的框架结构特点来看，从国家法律、大量的专业部门法规、详细具体的行政政策文件到地方法规以及相关领域法律，构成法律体系的四个层次，具有明显的系统性和完整性（Moore，1990:77-80）。从法律法规的功能、作用来看，《城乡规划法》作为专业领域的国家法律，其纲领性和权威性十分突出，而专业部门法规和法律文件则是对法律中具体的条款内容和执行细则进行规定、解释，政策性文件则是对具体的政策制定和实施的指导性说明和解释，地方法规是根据地方的实际情况和条件进一步对规划管理的执行和规则作出进一步的具体规定，相关领域的法律则从各自不同的侧面对规划编制和管理所涉及的各种权利、义务和规则作出相关的规定，从而形成对规划管理法律法规的必要补充，因此，各类法律法规各自的功能十分明确，又相互衔接、互为补充。从法律法规的内容来看，有关规划管理中各部门的职责和权限、规划编制的程序性规定，以及规划内容、控制标准、执行手段等技术性规定十分详细、具体、明确，而且不仅包括了规划体系内容的规定，也包括了规划实施的开发许可制度和规划实施手段等的规定。

3规划管理行政体系

城市规划行政体系的特征主要可以通过对政府间关系、部门职责划分、决策程序与公众参与、检查、救济与协议机制等方面的分析进行把握。美国规划行政体系的特点，首先是在地方自治的前提下，城市政府在规划决策和执行方面拥有较大的自主权，中央政府、州政府对于城市规划事务的干预和指导极为有限，主要通过资金扶持或金融税收等方式进行间接、灵活的引导。第二是在地方层面，立法部门、行政部门、司法部门三权分立，职责明确，形成了相互监督制约的关系。从职责分工来看，地方议会具有制定法律法规以及开发控制的原则性决定等立法权，规划委员会①及规划局等规划行政部门通过规划审查对开发活动进行控制和引导，各级地方法院依据司法程序主要对规划管理中公私双方行为的合法性②进行审查。从主体间关系来看，规划委员会的独立运行机制和最终决策权最大程度的避免了政治对规划决策的影响，但获得议会半数以上支持的条件下也可推翻规划委员会的决定，而且规划委员会的最终决策仍受到地方议会预算决策的制约（Norman，John，1995：79-81）。另一方面，通过法律内容和规划指标的规范化，减少概念性标准和原则的设定，使得规划管理过程中行政部门的裁量权受到明确的约束。第三，通过法律的参与权利保障和制度化的决策参与程序设计，以规划公示、听证会、市民投票表决等多样化的公众参与形式，使得城市规划行政部门拥有的有限裁量权受到严密监督。在对规划决定和相关行政行为有异议的情况下，主要是通过以行政委员会和议会为平台的行政救济制度来对异议和申诉进行调解和裁决。在英国，一方面城市政府在规划行政方面拥有较大的自主权，但中央主管部门也通过制定法律法规、政策、执行标准等形式对城市规划行政进行强力干预、直接指导和严密监督。在城市层面，议会在规划决策和实施管理中都发挥着极为重要的作用，规划管理的主要决策都由议会作出，行政部门以为议会服务的形式开展行政活动。但规划行政部门在实施管理过程中拥有较大的自由裁量权，可以根据地方特点和实际条件决定规划控制的具体标准和形式，这一点与美国差别较大。同时，通过行政体系内部较完善的监察监督制度，规划行政部门也受到自上而下的严密监督，这也是其另一大特点，以监察厅和巡视员制度为中心的监督制度和以主管大臣审查为中心的行政救济制度在规划行政的实施中发挥着极大的作用；而司法审查却因为其重视私权的立场，在规划行政中的作用受到了一定的限制（PrestwichandTaylor，1990：162-165）。在规划决策程序设计中，方案协商、规划公示、公开审查作为公众参与的三大重要环节，不仅使公众能够充分的参与到规划编制的各个阶段，同时也发挥了在规划决策之前最大限度解决争议的协议协商机制的作用。

4规划技术体系

城市规划技术体系的特点主要体现在框架结构特点、规划的法律效力、规划灵活性和规划的功能定位等方面。美国自1920年代后期，联邦政府分别制定了标准城市规划授权法和标准区划授权法，总体规划和区划作为城市规划体系的重要内容得到了正式的承认。总体规划的功能主要有协调各种公共项目，作为各种规划管理手段的依据，明确未来土地利用的蓝图，对于各种土地开发活动和土地市场行为进行引导。总体规划的内容往往包括土地利用、交通设施、各种公共设施及公共开放空间的规划方案以及人力资源开发、经济发展、历史城市保护等，主要以概念性的政策说明为主。区划的功能主要是作为实施总体规划有效的、但非唯一的手段，内容主要包括土地使用类型、开发强度和周边影响限制等三个方面。因法律体系的影响，美国的规划体系具有层次结构单一、但功能内容明确的特点。从规划制度的层次结构来看，不仅缺乏区域性的宏观规划，而且总体规划的制定在很多城市也未普及，已完成的总体规划对城市开发的引导作用仍十分有限，真正发挥规划控制、引导作用的主要是区划制（Zoning），因此区划制在开发控制中的实用性功能十分明确。由于美国区划的内容、形式和标准完全由地方议会决定，可根据当地的情况制定相应的控制种类、控制标准、用途控制和体量控制的对应关系等。区划的内容、尤其是指标体系和控制标准的规定十分详细，通过体系化、规范化、标准化的规划指标系统，来完成对开发活动的控制和引导，保证政策目标的有效实施，是美国区划制的主要特点（Cullingworth，BarryJ.，1993：28-30）。这一特点也同时反映出美国城市规划管理制度设计的一大原则，即通过规范、系统的管理工具的运用，限制行政人员的自由裁量权，以避免行政执行中的随意性，防止权力的滥用。英国规划体系的结构层次主要包括了宏观的结构性规划（structuralplan）和地区性规划（localplan）这两个层次，分别与郡—地区的规划行政体制相对应。从功能划分来看，结构性规划的作用在于明确相对宏观的区域范围内城市开发和土地利用的基本政策和开发控制的方针，为地区性规划提供依据和框架，而地区性规划则更多地着眼于为本地区内的开发提供土地利用规划等政策性指导。规划指标主要包括位置，用途与密度三大基本要素，以及地区所需公共设施的种类及水平指标、建筑形态设计、特殊地区的高度控制指标等，但这些规划指标并不是强制性指标，而是作为规划审查中规划人员与开发商交涉时的起点，在制定时已经留有余地，也允许在实际执行中有所变动。此外，规划人员与开发商协商时，为争取更多的社会公益也会提出的一些非统一性的机动性规划要求作为附加条件，如公共开放空间、交通类设施、福利性设施等（Thornley，1991：156-158）。与美国的区划相比，从内容、形式来看，英国城市规划的政策性特点十分突出，而并不强调规划指标的应用性和可操作性，在规划指标的体系化和标准化方面并没有规范系统的要求，但这一特点正是以具有较高自由裁量权的规划行政体制为核心而运行的。可以说，以规划行政的自由裁量权为基础，来推进城市政策和城市规划的灵活、有效的实施，正是英国城市规划管理制度的核心特征之一。

5规划管理实施机制

城市规划实施机制的核心是以各类城市规划为主要依据对开发项目进行规划审查的开发许可制度，其中主要包含了对于行政部门自由裁量权和开发利益公共还原等问题的探讨。美国城市规划的实施主要通过以区划制为依据的开发许可制，以达到对各类开发活动的控制和引导。由于区划中控制指标的规范性、系统性和规划内容的明确性，开发审查实质上更类似于执行与审核，反映出制约行政部门裁量权、以免权力滥用、保护个人权利的基本制度导向。但是1970年代之后，随着限制城市无序发展的呼声日益高涨和城市成长管理政策的兴起，出于解决规划实施的资金问题以及市中心与郊区之间的社会经济矛盾等现实需要，通过收取开发费和捆绑式开发等多样化手段，实现项目内或项目间、区域间的开发利益转移，使得开发主体在享受由政府基础设施投入而带来的土地开发利益的同时对社会有所回报，开发利益的公共还原成为规划实施中重要的政策目标之一。在这一背景下，地方规划行政部门在开发审查中通过灵活运用开发协定（developmentagreement）、特例许可（variance）、任意审查（discretionaryreview）等方式③，对控制标准和控制内容进行适当的调整，提高了规划实施的灵活性和针对性，也使得规划行政部门的自由裁量权得到了实质性的扩大（Robert&Danforth，1994：170-173）。英国开发许可制的核心特征是以规划行政的自由裁量权为基础，来推进城市规划灵活有效的实施，与美国明显不同。在规划行政人员较高的专业素质和社会责任感、严格的行政监督和行政救济制度、完善的法律法规体系基础之上，规划行政部门自由裁量权的发挥，使规划目标的实施更适应于地方的实际情况和现实条件，避免管理的僵硬和教条，也有效避免了权力的不当使用和官僚体系对政策实施的过度控制。作为开发控制的另一个目标，开发利益公共还原的理念很早就已经出现在英国的规划政策和法律中，从早期1950年代建立在开发权国有化理念之上的土地征收制度，以及其后逐步建立的相关税收制度，这一理念的实践操作手段有过较多的变化。近年来这一目标的实现则越来越倾向于通过规划增益制度（PlanningGain）④，在开发审查中增加机动性规划要求等附加条件，从而实现规划外部效益的社会化和公共还原（Atkinson&Moon，1994：56-57）。英美的实践结果表明，在城市发展环境日益复杂多元化的背景下，为提高政策实施和管理的灵活性和有效性，适当扩大自由裁量权已成为普遍的趋势。作为规划实施的主要目标之一，开发利益的公共还原也需要通过规划行政部门对裁量权的运用才更易于在项目中得以灵活实现。但是，随着规划管理中自由裁量权的扩大，对于其合理合法性的争议和对其经济社会影响的社会公众质疑也在增加。某些规划行政行为跨出了现有权力约束框架之外，规避了法律和公开行政程序等的制约和监督，从而使得行政行为的公平性、公开性受到严重质疑；过度管制还可能造成开发成本过高，进而影响城市经济社会的有序发展。因此，在适当放宽行政自由裁量权的同时，如何进一步合理规范这类行政行为也成为制度建设的新课题。

6经验与启示

美英两国城市规划管理模式的主要特点，可以概括为以下几点。美国的特点主要是在地方自治的基础上地方主导型的规划管理，通过三权分立的监督体制、实用规范的法律体系和可操作性较强的规划，对地方规划行政的自由裁量权进行严格制约，规划管理的实用性强，规划实施主要建立在以区划为依据的开发许可基础上，以司法为主的行政监督和救济机制较为完善。英国的特点主要是在地方自治基础上的平衡型的规划管理，中央政府在基本制度建设和政策导向方面对于地方政府具有较强的直接影响力，但也在具体的规划行政方面为地方政府留出了极大的自由裁量的空间；规划管理的政策性较强，在以规划实施为目的的开发许可中，行政体系内行政监督和救济机制较为完善。与英国相比，美国规划管理制度模式的主要缺陷在于地方分权和地方自由主义造成区域性问题难以解决，而且由于以区划制为主要实施手段的城市规划实质上成为地方自治体确保财源的主要手段之一，难以发挥对城市未来发展的宏观引导作用。但英国模式的缺陷则在于过于严格的规划控制不仅会带来较高的管制成本，也可能不利于持续的经济发展，而且这种制度模式对地方自治能力和社会环境的依赖性较强，适用性较为有限。从美英两国规划管理制度模式的形成来看，规划管理技术、体制、法律等制度手段的形成和技术工具的选择直接反映了一个国家基本的社会治理形态，很大程度上取决于其所在的社会环境和人文背景的制约和影响；作为政府公共管理的重要组成部分，规划管理的目标、理念和制度工具的形成都是这一基本的前提基础之上的。另一方面，城市规划管理制度模式的形成、建立和发展，往往是发生在各个国家特定的社会人文环境中的一种社会选择的过程，这同样也意味着一个国家基本的社会治理形态的形成，必须建立在充分有效的利益博弈的基础之上；唯有如此，社会治理才能拥有最广泛和充分的社会共识和利益协同的支撑。美英两国各具代表性的规划管理制度模式形成与发展的经验，对于建立并完善适合中国经济社会发展要求的规划管理制度，具有重要的借鉴意义。

（1）法律体系：从1980年代我国颁布实施《城市规划法》以来，城市规划管理领域的法律法规的制定和实施经历了快速发展的时期，目前已经初步建立了以国家法律、行政法规、部门规章、地方法规和地方规章的五层结构为主的、较为完善的法律法规体系。我国的规划法律体系与英国较为相似，但从其功能作用和内容来看，还有较多的欠缺；尤其在程序性规定、行政主体职责权利关系的界定、规划指标的规范性内容等方面还有待充实，土地法、建筑法等相关法律也仍需要进一步完善。当然，城市规划管理法律制度的建立还必须建立在完善的国家基本法律制度的基础之上，如物权法对个人财产权与公共利益关系的界定、行政法等对行政权和行政行为的规范等，都将对城市规划管理法律制度的建设产生重大影响，尤其是在规划管理中程序性规定和相关行政主体权责关系的界定等方面的法律制度的完善，在很大程度上仍有赖于相关行政制度和法制建设的进一步推进。

（2）行政体系：由于我国的地方行政制度和美、英两国都有较大的区别，财政、立法、政策实施等方面的中央与地方政府间的关系，与地方自治的美英两国有所不同。在城市规划管理领域，地方政府在财政、地方立法等方面实质上拥有较大程度的自主权，在政策实施中具有较大的裁量权，但另一方面，从部门间关系来看，立法、行政、司法的独立运行、相互监督、相互制约的治理结构还未得到有效的建立，特别是行政行为的监督和制约机制，无论是从行政体系内部或行政体系外部来看，都仍有待健全和完善。首先是作为立法机构的人民代表大会制度和司法机构对规划行政的监督、制约机制急需加强，规划的决策机制和决策程序的完善、补充和调整需要在健全法制的基础之上逐步实施和开展；其次，迫切需要在规划行政体系内部推进行政监督机制和行政救济制度的建设，加强对行政权力和行政行为的监督和规范；在这方面，英国的相关制度具有一定的参考借鉴意义。第三，在目前的行政主导型制度环境中，规划决策程序的民主化建设需要在逐步推进广泛的公众参与的同时，尽快建立相应的协议协商机制，加强政府与企业、社会公众的互动和交流，以提高城市规划管理的民主性和有效性。

（3）技术体系：我国的城市规划技术体系以总体规划、分区规划和详细规划作为结构性划分，各类规划的功能作用明确，内容要求和形式较为系统，规划间相互衔接保持了较强的一致性。目前规划体系存在的主要问题一方面在于如何加强总体规划的政策性和宏观引导性，使得总体规划能够更好地适应于城市发展环境快速变化的要求，另一方面在于如何提高详细规划内容和控制指标的标准性、规范性和体系化，使得详细规划能够适应规划管理的实际需要，更好的发挥开发控制的作用，真正成为开发审查的有力依据。在总体规划的调整方面，可以借鉴英国的结构性规划改革的经验，在总体规划的内容中增加经济开发、环境保护和社会公平的相关政策性要求，提高总体规划的综合性政策导向作用。在详细规划的调整方面，则需要根据我国城市发展和规划行政的现实条件，适当借鉴美国的区划制和英国的机动性规划要求，在提高规划控制指标的系统性、规范性和体系化的同时，通过机动性规划要求建立具有一定灵活性的、能够适应实际需要、又具有较高可操作性的规划控制标准。

（4）实施机制：我国的规划管理实施保障机制以“一书两证”为核心，通过对开发项目实施过程中的各个阶段进行具有针对性的审查，以保证城市规划的政策性引导作用和开发控制作用的有效发挥。由于规划管理中规划指标的不规范、规划政策导向的不明确等一系列因素，使得规划管理中的不确定性和不透明性有所增加，规划的权威性受到影响，而开发审查中自由裁量权的问题也会使得规划管理的效率和合理性、科学性受到一定影响。可以看出，规划实施体系中存在的问题本质仍然是规划法律体系、规划行政和规划体系不完善所造成的，规划实施问题的解决也有赖于规划法律的不断完善、规划行政监督机制的建立健全、规划指标规范性和系统性的提高，才能得以根本解决。另一方面，虽然随着房地产市场的逐步建立和城市开发机制市场化的不断推进，使得开发利益公共还原问题日益成为一项政府与社会共同关注的政策性问题。虽然在轨道交通等大型公共项目中，以各种形式向周边地区企事业单位收取开发费用、以解决项目资金问题的手段已经在实践中不断被运用，但由于征费行为合法性（虽然是合理的）、征费方式、途径和费用使用等的不规范性，往往会导致其最终结果与目标的偏离，因此，在城市改造和城市公共项目快速推进的时期，尤其迫切需要借鉴美国和英国的实践经验，在各级规划管理法律法规中明确开发利益公共还原的基本理念，并配合规划体系的改革，建立制度化的开发利益公共还原的规划管理手段。

作者：王郁工作单位：上海交通大学国际与公共事务学院