农民工社会管理制度分析

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一、农民工市民化社会管理制度的范围及完善的重要性

(一)农民工市民化社会管理制度的范围

1．农民工退出农业的社会管理制度。农民工是游离于农民和工人之间的一个社会群体。如果农民工要顺利地转变为市民，就得脱离土地的束缚。我国目前关于农民工退出农业的社会管理制度主要是农民工退出土地的相关制度，这些制度主要形成于城镇化的进程中。表1列举了我国关于这方面的制度。这些制度大大推进了农民工市民化的进程，但其不完善和在实施过程中出现的问题使农民工市民化仍然受制于农民工是否有效地退出土地。2．农民工进入城市的社会管理制度。当农民工顺利摆脱土地的束缚，进入城市以后，他们的生产对象和生产方式会发生根本的转变。从所从事工作看，他们已属于一定意义上的产业工人。但农民工的地位却处在了产业工人的底层，这个阶段的农民工被称作“农转非”人员。我国现阶段关于农民工进入城市的社会管理制度见表2。这些制度是现有条件下落实农民工能否在城市中定居就业的基础性制度。3．农民工融入城市的社会管理制度。农民工是对已进入城镇从事工业或服务业工作却拥有农村户籍的一类人的称呼，但这个称呼带有歧视性，因此一些专家呼吁废除农民工这个称呼［1］。这需要从制度上着手让这一类人融入城镇，使农民市民化。为此，要以户籍制度和与之相应的公共服务制度和社区管理制度作为依托，如表3。这些制度关系到农民工能否融入城市，安居城市。

(二)完善农民工市民化社会管理制度的重要性

农民工定居并安居城市已成为社会管理必须面对的紧迫现实。因此，不断完善农民工市民化社会管理制度，推动农民工市民化的进程，非常重要。1．完善农民工市民化社会管理制度是农民工顺利退出农业的需要。农民工顺利退出农业是解决好“三农问题”的前提。完善农民工退出农业的社会管理制度可以解决农民工在城乡之间“候鸟”般季节性迁徙问题;明确农民工工人的身份，可以为解决农民工因职业流动和职位变换带来的社会管理问题提供基本条件。2．完善农民工市民化社会管理制度是农民工较好进入城市的需要。我国城镇化的健康发展在很大程度上取决于农民工进城就业的顺利与否。完善农民工进入城市的社会管理制度，破除城乡二元户籍制度，逐步剥离与户籍制度相关的一系列不平等的制度，扫除农民工融入城市之前的制度障碍，可增强农民工定居城市的意愿和信心。3．完善农民工市民化社会管理制度是农民工真正融入城市的需要。农民工被称作“城市游客”，不能完整享受辛勤劳动换来的经济社会发展的成果，累积下去会造成较严重的社会矛盾。而完善农民工融入城市的社会管理制度，不仅会提高城镇化质量，也会增强农民工对城市社会的责任意识。

二、农民工市民化社会管理制度存在的问题及其原因

(一)农民工市民化社会管理制度存在的问题

1．制度建立及其实施具有滞后性。改革开放以后，农民工的问题才开始出现。国家对农民进城务工是逐步放开的。20世纪80年代的政策是取消农民离土的限制，让农民“离土不离乡，进厂不进城”;90年代的政策是取消农民离乡的限制，农民可以跨地域流动及进城从业［2］。在逐步消除农民市民化过程的制度障碍中，政府带有很大的保守性和谨慎性。进入21世纪，政策开始向许可农民工在城镇定居转变。2002年，国家提出对农民进城务工就业实行“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，为农民工进城就业提供制度保障［3］。在农民工工作“公平对待、一视同仁;强化服务，完善管理;统筹规划、合理引导;因地制宜、分类指导;立足当前、着眼长远”的五项原则指导下，农民工的公共服务有了很大改善［4］。由此看来，农民工能否定居并安居城市还取决于农民工市民化社会管理制度的不断与时俱进。2．制度体系具有不完整性。迄今，农民工社会管理制度还没有形成较为完整的体系。在退出农业的制度方面，我国在农村自留地处置过程中出现的许多问题还未解决。国家关于征地补偿的制度也没有在最大程度上保护农民的权益。在进入城市的制度方面，农民工的教育培训还没和就业市场的需求很好契合，导致农民工接受培训以后仍旧存在就业难的问题和失业风险。在农民工子女教育的制度方面，有关农民工子女受教育的相关政策只是免除了学杂费，而在其他方面则落后于城市的教育制度。在融入城市的制度方面，只是在一些城乡统筹的试点地区推行户籍制度改革，而其他诸如公共服务制度和社区管理制度还在探索中。

(二)造成农民工市民化社会管理制度存在问题的原因

1．造成制度建立极其实施的滞后性问题的原因。一是探索解决问题的时间短。农民工是随着农村剩余劳动力的大量转移才渐渐出现的。“农民工”问题在改革开放后就已出现，但对其重视是在20世纪末，只有十余年时间［5］。农民工数量庞大，分类复杂，在一定程度上造成了社会管理经验总结和制度制定的滞后性。二是处理农民工市民化中的社会管理问题的及时性不够。没有建立较为完善的应急预案管理制度，对于农民工市民化过程中出现的问题无法进行及时有效的处理。还有就是地方政府对中央的政策没有及时有效地贯彻落实。2．造成制度体系不完整性问题的原因。一是未处理好户籍制度和与之相关制度的配套性问题。目前，与户籍制度相关的制度还处在城乡二元框架之下［6］，还只是对除户籍以外的制度进行完善，尚未触动户籍制度。农民未进入城市之前是由农村社会管理制度对其进行管理。当农民进入城市之后，对其管理则还没有一个完整的制度体系。二是政府在社会管理经验总结上存在滞后性、不对称性。地方政府并没有采用及时有效的方法来解决农民工市民化过程中的问题。一些地区甚至采用强制性手段防止问题的扩大化，这也是群体性事件频发的主要原因之一。中央地方两级政府出现了信息的不对称，地方政府反馈的信息不真实、不准确，中央政府无法根据地方政府反映的信息制定正确的社会管理政策［7］。三、完善农民工市民化社会管理制度的路向及措施(一)完善农民工退出土地的社会管理制度，使农民工顺利退出农业农民工能否顺利退出农业取决于两方面，一是农民工退出农业以后相关的社会保障制度能否到位;二是政府许诺给农民工退出土地的补偿能否到位。否则，农民工就会变成“三无”人员，即“无土地，无工作，无社会保障”［8］。(二)完善农民工职业技能教育培训制度，促进就业，使农民工顺利进入城市1．以针对性和适用性为标准完善培训制度，使农民工进入城市有基础。农民工工作时间不确定、工作地点不固定等导致培训中发生缺课现象。农民工文化水平不高，导致在规定的上课时间内无法掌握相关技术。因此，培训制度的拟定应真正做到以服务广大农民工为宗旨。培训机构要针对农民工的工种和工作时间对课程进行安排，制定出真正适应农民工的培养计划。要建立周期性循环授课制度，解决农民工因缺课和学不会带来的困扰。2．以提高农民工综合素质为目标完善培训制度，使农民工进入城市有保障。对农民工不仅要进行手脚培训，还要进行大脑培训［9］。也就是说既要进行技能培训，又要进行思想素质的培训，尤其是法制培训，逐步提高农民工的法律观念和维权意识。法制培训要以当前农民工维权的热点问题为内容，用实际的维权案例来进行，从而增强农民工的法律观念和维权意识。还要让农民工学会解决被侵权事件的办法。尤其要重点培训关于签订合同方面的法律知识，可以请擅长涉及农民工合同维权方面的律师进行讲授。

(三)完善农民工就业和保障房及子女教育保障制度，使农民工可以在城市定居并安居

农民工职业的流动性和职位的变换性使农民工不能较长时间固定在一个地方，这种打游击式的生活使农民工无法在城市定居［10］。为此，应加强农民工城市就业、住房、子女教育制度的建设。1．完善农民工就业制度，使农民工定居城市有基础。目前，农民工的就业呈现出二元性，同工不同酬的现象依旧存在。这种就业制度需要尽快地改革，使农民工有平等就业和取得合理收入的权利。政府相关部门要制定不以户籍制度为蓝本的就业制度，让农民工实现充分就业，拥有可靠的资金收入，使农民工定居城市有基础保障。2．完善农民工保障房管理制度，使农民工定居城市有保障。农民工可以依据以下标准获得保障房:一是根据农民工工龄的长短来确定分配的先后顺序，并依照工龄长短建立相应的补贴政策;二是根据参加工作的级别进行分配，比如参加国家重大工程建设的农民工在购买保障房时给予优惠政策。3．完善农民工子女就学制度，使农民工安居城市有希望。农民工在城市中多年的打工经验告诉他们“知识很重要，教育少不得，子女的教育耽误不得”。让子女接受城市中的教育成为农民工的又一个夙愿。而农民工举家搬迁式的迁徙给子女就学带来了很大的影响，造成农民工子女学习上的断断续续。因此，应制定让农民工子女就近就学的政策，并在农民工保障房附近建立学校，确保农民工子女就近入学［11］。各级政府应对农民工子女就读学校的教育教学给予相关的支持和扶持，出台一系列扶助农民工子女就读学校的政策，在教育资源投入上加大力度［11］，形成中央协办，地方主办的管理格局。

(四)推进城乡一体化进程，消除制度障碍，让农民工真正融入城市

当农民工退出农业和进入城市后，农民工市民化的前两个步骤已经基本完成。但农民工的生活方式和思想观念还未与城市合拍。农民工以前的生活方式是农村部落的群居生活，这与城市的生活模式是不相匹配的。必须消除农民工市民化过程中生活方式转变的制度障碍，让农民工真正融入城市。1．完善与城乡一体化进程相适应的基层群众自治制度，使农民工在政治意愿表达上融入城市。农民工在未进入城市之前主要通过村民委员会的自治制度来表达他们的政治意愿。当农民工进入城市、融入城市以后，这部分职能就由城市的制度来承担。但农民工在市民化阶段还与城市原住民在政治意愿表达的方式方法上有一定的差别，城市中的基层群众自治制度不能满足农民工在市民化阶段的政治意愿表达要求。城市的基层群众自治制度要随着农民工市民化的发展程度而不断改革和创新，形成一种新型的制度。考虑到农民工在利益表达上的两重性，要有针对性地建立有效的政治意愿表达机制，不断地改革和完善与城乡一体化进程相适应的基层群众自治制度，让农民工在政治意愿表达上融入城市［12］。2．完善与城乡一体化进程相适应的医疗和社会保险制度，使农民工在社会保障上融入城市。针对农民工的医疗卫生制度尚不健全，城乡医疗卫生制度的二元性依旧存在［13］的现状，必须改革医疗卫生制度，使农民工有权利就医和有能力就医。同时，针对农民工的社会保险制度也不健全，城乡社会保险制度的二元性依旧存在的现状，必须改革社会保险制度，使农民工有权利参保和有能力参保。

作者：高宜新刘海鑫李腾娟工作单位：重庆理工大学