网络媒体管理制度研究

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一、我国网络媒体管理制度的目标系统

制度的取舍和建立，必然具有一定的目的性，有目的才会有行动。这种目的性往往构成一定的制度产生和存在的前提条件——目标系统，其决定了制度的性质，规定了制度运动和发展的方向，是制度系统的灵魂所在。我国网络媒体管理制度也不例外。我国网络媒体管理制度较多，这里仅列举在出台目的方面具有代表性的网络媒体管理制度来说明其目标系统。2000年12月28日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》中提到作此决定的目的是“为了兴利除弊，促进我国互联网的健康发展，维护国家安全和社会公共利益，保护个人、法人和其他组织的合法权益”；自2008年1月31日起实施的《互联网视听节目服务管理规定》目的是“为维护国家利益和公共利益，保护公众和互联网视听节目服务单位的合法权益，规范互联网视听节目服务秩序，促进健康有序发展”；我国最新颁布的网络媒体管理制度——2012年12月28日起实施的《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》目的是“为了保护网络信息安全，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和社会公共利益”。从以上3个网络媒体管理制度不难看出，总体上，我国出台网络媒体管理制度的目的可概括为：保护网络信息安全，规范网络媒体服务秩序，促进网络媒体健康发展，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和社会公共利益。

二、我国网络媒体管理制度的规则系统

我国网络媒体管理制度目标系统只是一种高度抽象概括的社会理想和要求，本身是不可操作的，对人们的社会行为尚没有直接的规范作用。因此在网络媒体管理制度目标系统的基础上，必然派生出体现目标系统精神实质、符合目标要求的网络媒体管理制度规则系统。规则系统是制度实现的指南和桥梁。规则是用以处理人和人之间的关系、指导人们行为的，如地位、角色、权利、义务等等。就性质而言，规则的内容包括法律、法令、章程、条例、风俗、习惯、道德等多种表现形式，一般来讲任何一种制度规则系统都包括以上几个方面。[2]尽管制度规则系统内容庞杂，但其基本要求须服务于目标系统，并有利于实现制度目标，而不能与其相悖。我国网络媒体管理制度的规则系统也概莫能外。笔者目前收集到的关于我国网络媒体管理制度主要有59个，其中有6个地方性的网络媒体管理制度，其他53个都是全国性的；另外，除4个是自律性的网络媒体管理制度——《中国互联网网络版权自律公约》《中国互联网行业自律公约》《中国新闻界网络媒体公约》和《互联网站禁止传播淫秽、色情等不良信息自律规范》（2004年6月10日）外，其他55个都是他律性的网络媒体管理制度。如果将其按照管理的领域进行划分，可分为以下几种：

1.与“电子商务”有关的网络媒体管理制度

如《中华人民共和国电子签名法》等。

2.与“反垃圾邮件”有关的网络媒体管理制度

如《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》等。

3.与“著作权保护”有关的网络媒体管理制度

如《信息网络传播权保护条例》《互联网著作权行政保护办法》《最高人民法院关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于审理侵害信息网络传播权民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》《最高人民法院关于修改〈最高人民法院关于审理涉及计算机网络著作权纠纷案件适用法律若干问题的解释〉的决定》等。

4.与“业务管理”有关的网络媒体管理制度

如《互联网药品信息服务管理办法》《互联网文化管理暂行规定》《互联网上网服务营业场所管理条例》《互联网出版管理暂行规定》《关于开展“网吧”等互联网上网服务营业场所专项治理的通知》《关于网络游戏发展和管理的若干意见》《北京市网络广告管理暂行办法》《药品电子商务试点监督管理办法》《互联网药品信息服务管理暂行规定》《互联网医疗卫生信息服务管理办法》《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》《互联网电子公告服务管理规定》《教育网站和网校暂行管理办法》《证券公司网上委托业务核准程序》《网上证券委托暂行管理办法》《互联网新闻信息服务管理规定》等。

5.与“内容监管”有关的网络媒体管理制度

如《互联网站禁止传播淫秽、色情等不良信息自律规范》《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》《关于加强通过信息网络向公众传播广播电影电视类节目管理的通告》《互联网视听节目服务管理规定》等。

6.与“网络安全管理”有关的网络媒体管理制度

如《电子认证服务管理办法》《计算机信息网络国际联网保密管理规定》《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》《维护互联网安全的决定》《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》等。

7.与“网络犯罪管理”有关的网络媒体管理制度

如《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用互联网、移动通信终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用互联网、移动通信终端、声讯台制作、复制、出版、贩卖、传播淫秽电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释二》。

8.与“网络资源管理”有关的网络媒体管理制度

如《互联网IP地址备案管理办法》《非经营性互联网信息服务备案管理办法》《中国互联网络域名管理办法》《最高人民法院关于审理涉及计算机网络域名民事纠纷案件适用法律若干问题的解释》《关于审理因域名注册、使用而引起的知识产权民事纠纷案件的若干指导意见》《关于互联网中文域名管理的通告》《中文域名争议解决办法(试行)》《中文域名注册管理办法（试行）》《中国互联网络域名注册实施细则》《中国互联网络域名注册暂行管理办法》《北京市互联网站从事登载新闻业务审批及管理工作程序》《经营性网站备案登记管理暂行办法实施细则》《经营性网站备案登记管理暂行办法》《网站名称注册管理暂行办法实施细则（北京）》《网站名称注册管理暂行办法（北京）》《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》《中国金桥信息网公众多媒体信息服务管理办法》《计算机信息网络国际联网出入口信道管理办法》《互联网信息服务管理办法》《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法》《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》等。在这里，笔者对除北京之外的其他省（自治区或直辖市）市级的网络媒体管理制度由于文章篇幅关系，并未涉及。

三、我国网络媒体管理制度的组织系统

目标和规则都是针对一定的组织或社会主体而言的，一定的制度，其目标和规则必然通过制度的主体系统——组织系统来实现、贯彻和执行，脱离一定的主体或组织，目标也罢，规则也罢，都是一纸空文，毫无意义。一切制度都有自己的社会机构即组织系统，用以检查和推动制度的运行。组织系统一般包括首脑(即领导者)、职能机关、具体的工作人员。我国网络媒体管理制度有着明确的目标系统和规模不小的规则系统，特别是规则系统方面，我国网络媒体管理制度除以上述及者以外，肯定还有一些地方性的网络媒体管理制度，可以说是“有法可依”了。一定制度的社会功能的好坏、大小，在很大程度上依赖其是否具有一套层次清楚、成员精干、领导有方、效率高超的组织系统，换言之，即制度目标系统的实现程度，取决于组织系统与规则系统的协调和认同程度。我国网络媒体管理制度的组织系统方面又如何呢？仅国家（中央）级的网络媒体管理机构就至少有15个之多——中央宣传部、国务院信息化办公室、工信部、公安部、国家工商总局、新闻办、文化部、广电总局、新闻出版总署、教育部、国家安全部、国家保密局、卫生部、药品监督管理局和中国人民银行。从各机构管理的目的看，可把这些相关的网络媒体管理机构分为两大类，一类是网络媒体安全管理部门，另一类是网络媒体经济（应用）管理部门。[3]此外，从各机构管理的范围还可把每类进一步细分为综合管理部门和专项管理部门。而在这些国家（中央）级的网络媒体管理机构之下，又有各省（或自治区或直辖市）、市甚至县级的网络媒体管理机构，它们与国家（中央）级的网络媒体管理机构，共同构成了我国网络媒体管理制度的组织系统。但即便如此，我国网络媒体仍乱象丛生，传播内容仍鱼龙混杂。

四、我国网络媒体管理制度的设备系统

制度不仅有自己的组织系统，且须有自己的设备系统，才能正常运行，发挥应有的作用。设备系统，按其作用可分为实用性的和象征性的两种。实用性的设备指工厂的厂房、机器，学校的教室、教具，国家的军队、法庭、监狱、通信设备、办公设备等等。象征性的设备，系指标志，如国家的国旗、国徽；政党的党旗；军队的军旗、服饰；商品的商标。这些象征性的设备，象征一个组织或制度的威严、力量和价值，能起到团结成员、协调行动和宣传鼓动等作用。[4]因此，在注重网络媒体管理制度实用性设备建设的同时，不可忽视网络媒体管理制度象征标志的作用。在网络媒体管理制度实用性设备建设方面，应注意充分利用现代化先进技术设备，如现代化的机房、网络监控管理大型计算机、网站、卫星定位系统、先进的通信设备等办公管理设备；在网络媒体管理制度象征性的设备建设方面，应完善网络媒体管理机构的视觉识别系统，包括网络媒体管理机构的标志、色彩、旗帜、人员制服等。目标堪称制度体系的灵魂和方向；规则系统是制度实现的指南和桥梁；组织系统是制度实现的动力和支柱；设备系统是制度实现的条件和基础。它们都是我国网络媒体管理制度需要的。那么，我国网络媒体管理制度就不存在问题吗？问题依然存在。可从以上四个系统维度加以论述。首先，从目标系统角度来看，我国网络媒体管理制度要实现的目标是“保护网络信息安全，规范网络媒体服务秩序，促进网络媒体健康发展，保障公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和社会公共利益”。乍看没问题，仔细一想显然有些问题——那就是比较重视安全和秩序，而忽略了作为一种新媒体本身生存与发展的最重要的一个方面即经营。改革开放已30多年，但执政者从革命党向执政党转型方面的思维转型步伐，与社会主义市场经济条件下重经营管理的现实情况不相适应，所以造成在制订相应的网络媒体管理制度时仍然反映出作为管理者的思维方式的滞后性——重管制而轻经营。这就需要各级管理机构人员进一步解放思想，与时俱进，适应身份、地位、角色的转化，这样在制订各种各样的制度、包括网络媒体管理制度时，不至于被陈旧观念所束缚而使其目标系统本身出现问题。其次，从规则系统角度看，我国网络媒体管理制度规模庞大，有一系列的网络媒体管理制度，但这些制度政出多门，从内容看许多都是“头疼医头，脚疼医脚”式的，这与其稳定性较差是如影随形的；系统性也存在问题，各网络媒体管理制度之间如何协调，令包括管理者在内的好多人感觉到困惑。目前世界各国对网络媒体的管理大致可分为两类：“政府主导模式”和“政府指导行业自律模式”。“政府主导模式”强调政府在网络媒体内容管理中的作用，通过政府立法和网络过滤的技术手段对网络媒体进行管理。“政府指导行业自律模式”倚重网络业界的自律和规范，通过立法规范的同时，着重强调网络界自身的网络分级制度和从业者的自律规范。[5]不论采用“政府主导模式”的新加坡、德国、澳大利亚，还是采取“政府指导行业自律模式”的美国、加拿大、日本、英国、欧盟，都没有我国这么多的网络媒体管理制度，但也不见得这些国家或地区的网络媒体管理有多差。[6]我国有必要将网络媒体管理制度进一步整合，形成点、线、面结合的网络媒体管理制度体系，[7]控制数量，提高质量，增强其普适性，而不是一味地增加网络媒体管理制度数量。另外，我国网络媒体管理制度中还缺少网络媒体经营促进方面的管理制度。再次，从组织系统角度看，我国网络媒体管理制度的管理机构，仅国家（中央）级者就至少有15个之多，看似可根据行业各管一摊，事实上，由于网络媒体本身运用的广泛性，在网络媒体管理方面经常面临交叉、跨界的现象，所以就出现了多头管理现象和都不管的死角，这也给我国网络媒体管理的效率画上了一个大大的问号。这就要求须进一步界定清楚各部门之间的管理职责，特别是网络媒体内容管理的权限。此外，各部门间的职权尚无公开文件规定，致使实际管理过程中无法可依，互联网用户和企业不清楚网络媒体的管理环境，因此建议出台明确公开的文件来界定各部门之间的管理职责。必要时，可多部门联合协调行动。[8]另外，可借鉴国外的先进管理经验，在管理手段上进行创新。如互联网内容管理应学尽快建立相应的游戏、电影、电视等内容分级制度；出于保护青少年的目的，可积极开发过滤技术、身份识别技术等，帮助父母防止青少年接触不良信息；[9]多“管”齐下治理也是一个不错的选择，澳大利亚在网络媒体管理方面，从联邦政府层面引导并保持网络媒体健康发展，健全机制，同时互联网协会也协助联邦政府促进网络媒体有序运作，民众也支持网络实名制管理。[10]还有就是要考虑提高网络媒体管理制度的管理机构人员的素质，增加管理人员数量，毕竟我们面对的网民已超过5亿，且网络媒体经营性组织和非经营性组织数量庞大，并同网民一样还在不断增长。最后，从设备系统角度看，我国对网络媒体管理制度方面的重视程度更是堪忧，“工欲善其事，必先利其器”，对网络媒体管理制度的物质设备建设和象征设备建设应充分重视，以便应对日益复杂的网络媒体管理环境。

作者：谭成兵李明德工作单位：西安交通大学西安交通大学新闻与传播研究所